Nåsituasjonsbeskrivelse av styring og organisering av byggeprosjekter i statlig sivil sektor

6. V URDERING AV NÅSITUASJON KNYTTET TIL STYRING OG ORGANISERING AV BYGGEPROSJEKTER I STATLIG SIVIL SEKTOR

6.1. Nåsituasjonsbeskrivelse av styring og organisering av byggeprosjekter i statlig sivil sektor

gitt i kapittel 6.3. Kapittelet dekker ansvar, roller og organisering, mål og utarbeidelse av styringsdokumentasjon og diskusjon rundt prosjektstrategi i byggeprosjekter. Videre gis enkelte innledende betraktninger om effektivitet.

6.1. Nåsituasjonsbeskrivelse av styring og organisering av byggeprosjekter i statlig sivil sektor

Som grunnlag for foreliggende nåsituasjonsbeskrivelse er instruks og veiledninger for gjennomføring av byggeprosjekter gjennomgått sammen med tilgjengeliggjorte utrednings- og erfaringsrapporter. Faglitteratur og forskningsresultater innenfor fagområdet prosjektledelse er lagt til grunn, herunder materiale fra forskningsprogrammet Concept. Leverandørens erfaring fra andre sammenlignbare prosjekter er i tillegg benyttet som grunnlag for vurderinger.

Det er gjennomført detaljert dokumentgjennomgang og intervjuer med nøkkelpersoner i åtte utvalgte byggeprosjekter. Det primære formålet med dybdegjennomgangene har vært å gi innsikt i hvordan effekt- og resultatmål i enkeltprosjekter defineres og legger premisser for beslutninger, fullmakter, prosesser og rolleutøvelse med tanke på måloppnåelse. Disse gjennomgangene har ikke vært innrettet mot prosjektspesifikke forhold, men benyttet til å belyse hvordan føringer i instruks og veileder er operasjonalisert i praksis.

Faktagrunnlag er hentet fra Statsbyggs erfaringsdatabase for prosjekter avsluttet i perioden 2010 - 2018. Kun prosjekter der nybyggandelen er 70 pst. eller høyere er medtatt i beregningsgrunnlaget for analyser. Resultater og funn fra interne og eksterne sammenligninger er betraktet som en indikasjon, relevans og mulige årsaker til forskjeller er drøftet. Der ikke annet spesifikt er angitt er alle kostnadstall indeksregulert til prisnivå Q2/2018 ved hjelp av Statsbyggs SBED-indeks. Beregning av gjennomsnittlig kvadratmeterkostnad blir gjort ved bruk av et vektet gjennomsnitt der summen av prosjektenes totale nybyggskostnader er dividert med summen av prosjektets bruttoareal.

6.1.1. Størrelse og utviklingstrekk for bygge- og anleggsmarkedet i Norge

Aktivitetsnivået i bygg- og anleggsnæringen i Norge har aldri vært høyere og basert på prognosesenterets tall er det ventet at omsetningen vil passere 460 mrd. kroner i 2018.

En stadig økende andel av omsetningen skjer i store, komplekse prosjekter og enkeltkontrakter.

Bygg- og anlegg er ifølge SBB, blant Norges største næringer⁷⁷. Selskapsstrukturen i bygge- og anleggsnæringen i Norge er fragmentert. De siste årene har det vært en sterk konsolidering blant rådgivende ingeniørselskaper, og i noen grad også for arkitektbedrifter. Den utførende delen av næringen er fortsatt preget av sterk fragmentering der de 100 største selskapene samlet kun står for om lag en tredjedel av

77 https://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/faktaside/norsk-naeringsliv

omsetningen⁷⁸. Det høye aktivitetsnivået har bragt mange nye selskaper og mange nye arbeidstakere til Norge.

Høyt aktivitetsnivå og komplekse kontrakter øker kostnadsnivået.

Produktivitetsutviklingen⁷⁹ er negativ og konfliktnivået er økende⁸⁰. I økende grad benyttes nye gjennomføringsmodeller med tidligere involvering av leverandør med forventning om at dette vil bedre samhandlingen mellom aktørene og redusere prosjektkostnadene. Samtidig vil digitalisering kunne bidra til effektivisering, og også tilrettelegge for bedre samhandlingsprosesser.

Som grunnlag for å håndtere vekst og utfordringer har mange av aktørene i næringen de siste årene investert mye i utvikling og implementering av moderne prosjektmetodikk med tilhørende opplæringstiltak for ansatte. Det er imidlertid mangel på kvalifiserte ressurser til styring og ledelse av de største og mest komplekse prosjektene. Her konkurrerer byggeprosjekter også med prosjekter i andre næringer som olje- og gass og IKT.

Byggenæringen opplever utfordringer og derved skjerpede krav og økende forventninger på området samfunnsansvar. Dette gjelder områder som personsikkerhet, helse og arbeidsmiljø, miljø- og klimautfordringer, seriøsitet, lønns- og arbeidsbetingelser og arbeidslivskriminalitet.

6.1.2. Investeringer i byggeprosjekter i statlig sivil sektor

Lokaler det ikke er et velfungerende marked for klassifiseres som formålsbygg, og skal som hovedregel gjennomføres som et statlig byggeprosjekt. Normalt vil Statsbygg være byggherre for statlige byggeprosjekter i statlig sivil sektor. Prosjektet Politiets Nasjonale Beredskapssenter (PNB) som nå gjennomføres med Justis- og beredskapsdepartementet som prosjekteier og byggherre, samt en del mindre prosjekter som gjennomføres direkte fra selvforvaltede institusjoner er de eneste kjente unntakene. Størrelse og økning på investeringsvolumet i byggeprosjekter i statlig sivil sektor er nærmere omtalt i kapittel 3.2.2.

Prosjektinvesteringene de siste ti årene i prosjekter der Statsbygg har vært byggherre er fordelt på 11 ulike fagdepartementer slik figurene nedenfor viser.

Figur 27 Antall byggeprosjekter i statlig sivil sektor der Statsbygg har vært byggherre i perioden 2010-2018 fordelt på fagdepartementer

78 https://www.bygg.no/100-storste

79 https://www.ssb.no/bygg-bolig-og-eiendom/artikler-og-publikasjoner/produktivitsfall-i-bygg-og-anlegg

80 http://www.samfunnsokonomisk-analyse.no/rapporter/2018/6/20/beregning-av-kostnader-ved-tvistesaker-i-anleggsbransjen 198

1 67

4 3 2 2

Total KD JD KMD SD UD BLD KUD N.A KLD NFD FIN HOD

Figur 28 Investeringsvolum [mrd. kroner] i byggeprosjekter i statlig sivil sektor i perioden 2010-2018 der Statsbygg har vært byggherre fordelt på fagdepartementer

Byggeprosjektene klassifiseres i tre ulike kategorier. Kurantprosjekter er byggeprosjekter hvor kostnadsdekkende husleie dekkes av bruker innenfor gjeldende budsjettramme.

Øvrig prosjektportefølje deles mellom prosjekter innenfor husleieordningen Statsbygg administrerer og prosjekter utenfor husleieordningen, typisk prosjekter for selvforvaltede institusjoner. Figur 29 viser fordelingen mellom disse tre prosjektkategoriene, mens figur 30 og 31 viser hvordan kurantprosjekter er fordelt mellom fagdepartementer.

Figur 29 Investeringsvolum [mrd. kroner] i statlig sivil sektor i perioden 2010-2018 der Statsbygg har vært byggherre fordelt på finansieringsformer

Figur 30 Antall kurantprosjekter i statlig sivil sektor i perioden 2010-2018 der Statsbygg har vært byggherre fordelt på fagdepartementer

Figur 31 Investeringsvolum for kurantprosjekter [mrd. kroner] i statlig sivil sektor i perioden 2010-2018 der Statsbygg har vært byggherre fordelt på fagdepartementer

6.1.3. Instrukser og veiledninger for styring og organisering av byggeprosjekter i statlig sivil sektor

Føringer for styring og organisering av byggeprosjekter i statlig sivil sektor er beskrevet i instruks, rundskriv og veiledere som omtalt i kapittel 3.4. Leverandøren legger til grunn at instruks og veiledere differensierer mellom tre ulike prosjektkategorier;

• Prosjekter med investering over 750 mill. kroner

• Prosjekter med investering mellom 300 og 750 mill. kroner

• Kurantprosjekter

Det skilles videre mellom prosjekter som er innenfor husleieordningen administrert av Statsbygg, og prosjekter utenfor husleieordningen. Leverandøren har med bakgrunn i instruks, rundskriv og veiledere illustrert de ulike prosjektmodellene med faser og beslutningspunkter for de tre nevnte prosjektkategoriene.

Figur 32 Leverandørens fremstilling av prosjektmodeller for prosjekter større enn 750 mill. kroner, for prosjekter mellom 300 og 750 mill. kroner og for kurantprosjekter

Felles for alle modellene er en utredningsfase av mer strategisk karakter hvor nytte av investeringen analyseres og kostnader estimeres. Deretter utvikles et overordnet konsept som videreutvikles til en fysisk løsning før den operative gjennomføringsfasen. For prosjekter større enn 750 mill. kroner gjelder kravene til ekstern kvalitetssikring før konseptvalg og startbevilgning. Kurantprosjekter benyttes som begrep på prosjekter der husleien dekkes av bruker innenfor gjeldende budsjettramme.

I 2017 ble veileder for prosjekter større enn 300 mill. kroner lansert. Etter konseptvalg gjennomføres en avklaringsfase hvor valgt løsningsalternativ modnes. I fasen vil typiske aktiviteter være å videreutvikles et overordnet rom og funksjonsprogram, gjennomføre en

UD FIN

lokaliseringsanalyse og gi tomteanbefaling, gjennomføre kostnads- og usikkerhetsanalyse som ivaretar stedsspesifikke forhold samt anbefale mål for tid og kvalitet.

Kvalitetsbegrepet dekker her både omfang, gjerne omtalt som prosjektutløsende behov, og standardnivå. Vurderingen oppsummeres i en oppstart forprosjektrapport (OFP) som sammen med oppdragsdepartementets vurderinger og anbefalinger rundt husleiekompensasjon for prosjekter i husleieordningen danner grunnlag for eventuell beslutning om å igangsette arbeid med forprosjekt. Prosjektet definert ved OFP betegnes basisprosjekt.

I forprosjektfase skal prosjektet utvikles fra basisprosjekt til ferdig forprosjekt med basis i estimat for kostnad (P50-estimat). Veileder omtaler arbeidet i forprosjektfase som kostnadsstyrt prosjektutvikling med en systematisk oppfølging av kostnadsutviklingen målt mot basisprosjekt. Mulige endringer i kostnadsnivå kategoriseres som pålegg som følger av politiske beslutninger eller myndighetskrav, forslag som anbefales for å innfri effektmål samt endringer relatert til beregningsgrunnlag. Oppdragsdepartementet fatter beslutning, om nødvendig etter behandling i regjering, om foreslått endring godkjennes.

Godkjente endringer skal fremgå av endringslogg.

Instruks om håndtering av bygge og leiesaker i statlig sivil sektor angir at oppdragsdepartementet er ansvarlig for de byggeprosjekter som settes i gang på departementets område, og for å påse at ressursbruken i byggeprosjektet er effektiv mht.

de forutsatte resultater. Oppdragsdepartement er følgelig hovedansvarlig for aktivitetene i alle prosjektfaser samt beslutningsunderlag i alle beslutningspunkter frem til startbevilgning. I gjennomføringsfasen disponerer Kommunal- og moderniseringsdepartementet usikkerhetsavsetningene.

Statsbygg har sin egen prosjektmodell med betegnelser og faser som avviker noe fra statens overordnede prosjektmodell for byggeprosjekter slik figuren nedenfor illustrerer.

Figur 33 Statsbyggs overordnede prosjektmodell

Som det fremgår av figur 32 og 33 benyttes en noe ulik faseinndeling og terminologi i statens overordnede prosjektmodell for byggeprosjekter og i Statsbyggs prosjektmodell.

6.1.4. Beskrivelse av roller og organisering av byggeprosjekter

Instruks og veiledere beskriver oppgaver og ansvar på departements- og etat/virksomhetsnivå. De sentrale aktørene i byggeprosjekter i statlig sivil sektor, er fagdepartement som i byggesaker omtales som oppdragsdepartement. Videre den virksomheten som skal nyttiggjøre seg lokalene, oftest omtalt som bruker. Kommunal- og moderniseringsdepartementet som ansvarlig for bygg- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor og etatsstyrer av Statsbygg, konsulteres i alle prosjekter større enn 50 mill. kroner.

Statsbygg vil normalt være byggherre for prosjekter i statlig sivil sektor og derved være helt sentral i gjennomføringen av alle faser etter konseptvalg. I tillegg vil

Finansdepartementet, regjering og Storting være involvert i alle prosjekter som krever friske midler. Dette gjelder også kurantprosjektene, jf. både behandling i regjering og at bevilgninger gis av Stortinget, selv om de ikke behandler enkeltprosjekter under kurantordningen. Nevnte instruks og veiledere definerer hvem av ovennevnte aktører som er ansvarlig for den enkelte fase og beslutningspunkt. Instruks og veiledere definerer videre hvilke aktører som utfører aktiviteter, hvem som skal eller bør konsulteres før tiltak utføres og beslutning fattes, og parter som skal eller bør informeres om utførte tiltak og beslutninger som er fattet. Veiledning for styring av store statlige byggeprosjekter i tidligfase legger opp til en tilnærming til prosjektgjennomføring tilpasset det enkelte prosjekts egenart. Oppdragsdepartement som ansvarlig vil avgjøre hvilke aktører som engasjeres som utførende i den enkelte fase, og hvilke aktører som konsulteres og informeres.

Brukers identifiserte prosjektutløsende behov utredes gjennom konseptvalgutredning (KVU). Denne utredningen kan utføres av bruker selv, oppdragsdepartement, ekstern rådgiver og rådgivningsmiljøet i Statsbygg. I konseptvalgutredninger utført av andre vil ofte Statsbygg bistå med datagrunnlag og delutredninger. Etter konseptvalg i regjeringen vil normalt Statsbygg engasjeres som byggherre, men i spesielle tilfeller åpner instruksen for at oppdragsdepartement selv kan ivareta rollen som byggherre. Der instruks og veiledere omhandler roller beskrives dette som nevnt på organisasjonsnivå. Veileder for styring av store statlige byggeprosjekter i tidligfase beskriver overordnet organisering av byggeprosjekter som skissert i figuren nedenfor.

Figur 34 Overordnet organisering av byggeprosjekter i tidligfase

Sentralt i oppdragsdepartementets styring i det enkelte byggeprosjekt er prosjektrådet.

Rådet opprettes ved oppstart av prosjektavklaringsfasen og skal ved faseoverganger og etter behov, få informasjon om og drøfte sentrale forhold ved prosjektet. Prosjektrådet er et forum for orientering, drøfting og rådgivning av problemstillinger i prosjektet, og har en saksforberedende funksjon som grunnlag for beslutninger i oppdragsdepartement, i Kommunal- og moderniseringsdepartementet og eventuelt i regjeringen. Normalt vil prosjektrådet bestå av oppdragsdepartementet som leder rådet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet som ansvarlig departement for byggesaker i staten, bruker samt Statsbygg som utførende rådgiver/byggherre. Statsbygg vil normalt også inneha sekretariatsfunksjonen for prosjektrådet.

Oppdragsdepartementene organiserer sin prosjekteierrolle på litt ulik måte i de enkelte prosjekt. For prosjektene i dybdegjennomgangen vil en saksbehandler på seniorkonsulent eller fagdirektørnivå typisk være den operativt utførende og vanligvis ha noe bistand fra andre ressurser på saksbehandlernivå. Utførende saksbehandler rapporterer oftest til avdelingsdirektørnivået, eventuelt til ekspedisjonssjefnivået som vil være ansvarlig for oppdragsdepartementets prosjekteierstyring og derved lede prosjektråd. Ansvarlig i oppdragsdepartementet ivaretar saksforberedelse for beslutninger i Regjeringen og

Oppdrags-departement

Byggherre Bruker

Prosjektråd

Stortinget. For to av prosjektene i dybdegjennomgangen har oppdragsdepartementet engasjert ekstern konsulent med lang erfaring fra prosjektstyring som rådgiver for prosjekteierstyringen.

Tilsvarende vil bruker normalt organisere seg med en operativ brukerkoordinator samt en ansvarlig i virksomhetens ledelse. Statsbyggs ansvarlige rolle i enkeltprosjekter benevnes prosjekteier, og operativ rolle prosjektleder. Prosjekteierrollen i Statsbygg tilligger i større prosjekter vanligvis avdelingsdirektør (nivå 3), mens byggherredirektør (nivå 2) er prosjekteier for de aller største og mest komplekse prosjektene. Prosjektleder i Statsbygg kan være på nivå 3, 4 eller 5 i organisasjonen. Ved behov suppleres Statsbyggs egen kapasitet til å bekle nøkkelroller i prosjektteamet med ekstern innleie. For intern koordinering i Statsbygg benyttes et internt prosjektråd (IPR).

I det enkelte prosjekt etableres organisasjonskart som definerer involverte enkeltroller med ansvars- og kommunikasjonslinjer mellom disse. Der Statsbygg er byggherre blir organiseringen fremstilt i form av et organisasjonskart for prosjektteamet under ledelse av en prosjektleder. Det utarbeides i tillegg et overordnet organisasjonskart som beskriver Statsbyggs linjeledernivåer med rapporterings- og kommunikasjonslinjer til involverte parter. Den overordnede organiseringen fremstilles noe ulikt i enkeltprosjekter, og avviker fra organiseringen beskrevet i veileder ved at Statsbyggs ansvarslinje i prosjekter går til Kommunal- og moderniseringsdepartementet som er etatsstyrer av Statsbygg. Figuren nedenfor illustrerer typisk overordnet organisering i et enkeltprosjekt.

Figur 35 Illustrasjon av typisk overordnet prosjektorganisering i prosjekter der Statsbygg er byggherre

6.1.5. Mål og styringsdokumentasjon i prosjekter

Oppdragsdepartementet er som prosjekteier ansvarlig for å formulere tydelige mål og eierkrav som grunnlag for å maksimere forholdet mellom investeringens nytte og kostnad.

I arbeidet med konseptvalgutredning utarbeides samfunnsmål og effektmål for det enkelte prosjektet. Samfunnsmål uttrykker hvilken nytte eller verdiskaping investeringstiltaket skal gi for samfunnet. Samfunnsmålet skal vise eiers intensjon og ambisjon med tiltaket.

Effektmål uttrykker den direkte effekten tiltaket har for brukerne av prosjektet når prosjektet er ferdigstilt og tatt i bruk av virksomheten. Effektmålene skal være avledet av samfunnsmålet. For prosjekter over terskelverdi vil ekstern kvalitetssikrer vurdere de formulerte samfunns- og effektmål og gi eventuelle innspill til endringer.

I det enkelte prosjekt legges det i konseptutredningsfasen stor vekt på vurdering av prosjektutløsende behov og hvilke gevinster investeringen vil gi. Muligheter og alternativer

vurderes systematisk og i prosjekter over terskelverdi gjennomføres det samfunnsøkonomisk analyse som dokumenterer nytten.

For selve gjennomføringsfasen i byggeprosjekter formuleres ett sett av resultatmål.

Resultatmål angir konkrete ambisjoner, måltall og egenskaper som skal være oppnådd når prosjektet ferdigstilles. Kvalitet, kostnad og tid vil typisk være sentrale resultatmål i prosjekter, og prioritering mellom disse vil være angitt. Resultatmål for omfang/kvalitet vil ofte beskrive forhold som standardnivå, miljøambisjoner, fleksibilitet, arealeffektivitet og sikkerhetsnivå, gjerne med henvisning til sammenlignbare referansebygg.

Oppdragsbrev for avklarings- og tidligfase angir ofte prioritering mellom resultatmålene kostnad, tid og kvalitet, og tilhørende målformuleringer.

Oppdragsdepartementet er forutsatt å utarbeide et eget styringsdokument for sitt arbeid med prosjektet i henhold til veileder for styring av store statlige byggeprosjekter i tidligfase. Instruks og veileder omhandler ikke krav eller veiledning for hva som bør medtas, og hvordan denne styringsdokumentasjonen bør bygges opp.

Oppdragsgivers styringsdokument skal omtale helheten med alle aktuelle delprosjekter, samtidig skal byggherren utforme styringsdokument begrenset til gjennomføring av selve byggeprosjektet og eventuelle tilleggsoppdrag byggherren tildeles. Veileder nr. 1 «det sentrale styringsdokument» knyttet til KS—ordningen gir imidlertid detaljert veiledning til innhold i det sentrale styringsdokumentet. Hovedelementer i innholdet anbefales å være;

• Overordnede rammer; mål, krav, kritiske suksessfaktorer, rammebetingelser og grensesnitt

• Prosjektstrategi med organisering, ansvarsfordeling og strategier for usikkerhetsstyring, gjennomføring og kontrakt

• Prosjektstyringsbasis med arbeidsomfang, prosjektnedbrytingsstruktur, kostnadsbudsjett, tidsplan samt plan og rutiner for kvalitetssikring

Oppdragsgivers styringsdokument, formelle oppdragsbrev ved oppstart av hver ny fase, utarbeidede beslutningsunderlag for hvert beslutningspunkt i prosjektmodellen samt formaliserte beslutninger etter prosjektrådsmøter vil redegjøre for sentrale premisser som må tas hensyn til i prosjektarbeidet. Sammen med ordinær, periodisk rapportering vil nevnte underlag gi prosjekteier grunnlag for styring og nødvendige beslutninger.

Statsbygg har egen mal for styringsdokument for sitt utførelsesoppdrag i enkeltprosjekter, denne malen er i tråd med nevnte veiledning i KS-regimet. Statsbygg opplyser at første versjon av styringsdokument utarbeides når oppdragsbrev for forprosjektfase mottas.

Arbeidet i en ny prosjektfase, jf. figur 32, initieres ved et oppdragsbrev som bestilling til Statsbygg for deres oppdrag i fasen. For prosjektene i dybdegjennomgangen er det noe ulik praksis for hvilket innhold oppdragsbrev fra de ulike oppdragsdepartementer har.

Oppdragsbrev vil referere beslutning fra siste beslutningspunkt, og ofte omtalte mål, målprioriteringer, krav, føringer og henvisninger til dokumenter som skal legges til grunn for videre arbeid. I prosjekter medtatt i dybdegjennomgangen beskriver ikke oppdragsbrev konkrete delmål for arbeidet i avklarings- eller forprosjektfase, og i varierende grad legges føringer for fremdrift og kostnader for oppdraget i aktuell fase. I tillegg til oppdragsbrev for avklarings, forprosjekt og gjennomføringsfase bestiller både oppdragsdepartement og bruker bistand fra Statsbygg for andre oppgaver som eksempelvis tomtesøk og prosjektledelse for brukerutstyrsprosjekt. Leverandør har registrert opptil syv oppdragsbrev i et enkeltprosjekt. Formell dialog mellom et departement som oppdragsgivere og Statsbygg som byggherre skjer gjennom oppdragsbrev, møter i prosjektråd og som skriftlig korrespondanse.

6.1.6. Prosjektstrategi

Prosjektstrategi inneholder både en gjennomføringsstrategi og en kontraktsstrategi.

Prosjektets gjennomføringsstrategi er en beskrivelse av, og begrunnelse for, den valgte strategi for gjennomføringen av prosjektet. Sentrale elementer i gjennomføringsstrategien er arbeidsomfang med tilhørende standardnivå og kvaliteter, overordnet tidsplan med aktiviteter, milepæler og avhengigheter, beskrivelse av hvordan prosjektet organiseres, styres og ledes med tilhørende rollebeskrivelser hvor oppgaver og ansvar tillagt nøkkelrollene detaljeres. Videre vil prosjektnedbrytingsstruktur og interessenthåndtering defineres.

Prosjektering og bygging gjennomføres i statlig sivil sektor av private selskaper anskaffet gjennom tilbudskonkurranser. Beskrivelsen av hvordan staten som byggherre henvender seg til markedet omtales som kontraktsstrategi. Utvikling av kontraktsstrategien baseres på analyse av mål, krav og føringer, prosjektets karakteristika, markedssituasjonen samt byggherreorganisasjonens kapasitet, kompetanse og tilgjengelige systemstøtte.

Instruks og veileder for styring av statlige byggeprosjekter gir ingen føringer for kontraktsstrategi, mens veileder nr. 7 for KS-ordningen omhandler kontraktsstrategi. I det enkelte prosjekt gjøres det omfattende vurderinger basert på det enkelte prosjekts karakteristika og i markedet anskaffelser skal foretas. Kontraktsstrategien for det enkelte prosjekt vil typisk inneholde elementer som anskaffelsesprosedyre med kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, kontraktsstruktur, kontraktsformater, kompensasjonsformat samt beskrivelse av insentiver og sikringsmekanismer. Kontraktsstrategier tar utgangspunkt i statens overordnede prosjektmodell for byggeprosjekter samt lov- og forskrift om offentlige anskaffelser. Det er i statlig sivil sektor ikke utviklet en overordnet anskaffelsesstrategi for porteføljen av byggeprosjekter også omtalt som byggherre- eller leverandørstrategi slik noen andre sektorer har valgt å gjøre.

Statsbygg har som byggherre i sitt styringssystem beskrevne prosesser knyttet til utvikling av kontraktsstrategi i enkeltprosjekter med en tilhørende intern godkjenningsprosedyre.

6.1.7. Kvalitetssikring av beslutningsunderlag

Alle statlige investeringsprosjekter hvor forventet kostnad overstiger terskelverdien på 750 mill. kroner er underlagt statlig kvalitetssikringsordning som Finansdepartementet er ansvarlig for.

Målet med ordningen som ble innført i 2000 (KS2) og senere utvidet i 2005 (KS1) er å sørge for at prosjektene er tilstrekkelig utredet og at beslutningstakerne har all nødvendig informasjon når de skal fatte beslutninger om statlige investeringer. KS1 omhandler konseptvalg, mens KS2 vurderer styringsunderlag og anbefaler styrings- og kostnadsramme i forkant av eventuell investeringsbeslutning i Stortinget. Oppdragsdepartementet kan på frivillig basis velge ekstern kvalitetssikring også før OFP. Rammeavtalen etterspør også kvalitetssikrerens vurdering av tiltakets relevans og mulige innfasing i forhold til den eksisterende og planlagte porteføljen av prosjekter under det aktuelle fagdepartement.

Finansdepartementet har inngått rammeavtale med seks selskapskonstellasjoner av eksterne rådgivere om gjennomføring av kvalitetssikringene. Finansdepartementet og oppdragsdepartementet gjør felles avrop på rammeavtalen i det enkelte prosjekt. EY har i 2016 på oppdrag for Finansdepartementet analysert kostnader og tidsbruk for selve kvalitetssikringsaktiviteten. Gjennomsnittlig tid for KS1 er beregnet til 290 dager, mens tilsvarende tid for KS2 er 195 dager. I tillegg benyttes tid til forberedelser og etterarbeid for å gi gode beslutningsprosesser og følge opp anbefalingene. Det er ulike årsaker til

variasjon i gjennomføringstid for ekstern kvalitetssikring. Tilbakemeldinger fra oppdragsdepartementer, eksterne kvalitetssikrere og Finansdepartementet indikerer at praktiske problemer med oppstart av utredning og utarbeidelse av underlagsdokumenter kan være en årsak til forsinkelser.

Finansdepartementet finansierer forskningsprogrammet Concept ved NTNU i Trondheim.

Concept samler data om KS-prosjektene, gjør empiriske analyser på dataene og arbeider med videreutvikling av relevante teorier og metoder.

For prosjekter mellom 300 og 750 mill. kroner er oppgaven med kvalitetssikring av beslutningsunderlag før oppstart forprosjekt tillagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Samme departement behandler etter fullført forprosjekt

In document Områdegjennomgang - Bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor (sider 65-74)