As matrículas comentadas anteriormente são garantidas pela rede de educação superior no Brasil, que conta, atualmente, com 2.165 instituições (INEP, 2005). Dessas, 1.934 são privadas e 231, públicas, portanto as privadas são a maioria, aproximadamente 89%. No entanto, nem as instituições públicas, nem as privadas compõem conjuntos homogêneos. Uma primeira diferença entre as IES refere-se à sua entidade mantenedora: o poder público ou a iniciativa privada. As IES públicas se dividem segundo o nível de governo de sua entidade mantenedora: governo federal, estadual, ou municipal.
Na visão de Santos (2003), a nomenclatura de pública e privada não tem muita relevância, haja vista que as instituições educacionais são divididas em oficiais, mantidas por pessoas jurídicas de direito público, e particulares, mantidas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado. Pinheiro (1996) ressalta que o sentido dos termos público e privado varia conforme os diversos contextos históricos. Exemplo disso é a difusão, em nossos dias, das
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organizações não-governamentais, as quais, mesmo tendo origens no setor privado, desempenham funções públicas.
As instituições públicas e privadas são submetidas a diferentes procedimentos relacionados à sua criação. No caso das instituições públicas, são criadas por meio de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, aprovado pelo Poder Legislativo. As instituições privadas, por meio de autorização do poder público, obedecidas as normas do Decreto nº. 5.773, de 9 de março de 2006.
Nesta ótica, Araújo (2005) afirma que as instituições públicas e privadas possuem normas e padrões de atuação diferenciados, com pressupostos e com correntes teóricas e ideológicas específicas, que resultam na promoção de práticas educacionais distintas.
No tocante às IES privadas, são mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado e podem ser organizadas em instituições privadas com fins lucrativos ou sem fins lucrativos. As instituições com fins lucrativos, denominadas particulares, no sentido estrito, além de serem mantidas e administradas por uma ou mais pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, têm sua vocação social no âmbito empresarial. Isto implica, portanto, a adoção de objetivos e padrões administrativos compatíveis com sua vocação, bem como os critérios e instrumentos da supervisão do Poder Público.
O artigo 2º da LDB estabelece que as instituições privadas sem fins lucrativos se dividem em:
Comunitárias são caracterizadas pela incorporação em seus colegiados de representantes da comunidade e instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas de professores e alunos.
Para que as instituições privadas comunitárias possam garantir o recebimento dos benefícios dos recursos públicos e as isenções de impostos, com vista à busca de subsídios governamentais para projetos educacionais, faz-se necessário o seu registro no Ministério Público como instituição comunitária, bem como o detalhamento das ações sociais que serão desenvolvidas por ela.
Consoante Machado e Rocha (2003), uma significante característica das instituições comunitárias está centrada na organização institucional ou societária, sob forma de sociedade sem fins lucrativos, que impede, legalmente, a distribuição de lucros. Os lucros dessas instituições devem, necessariamente, ser reinvestidos em equipamentos e instalação, para a melhoria da qualidade da educação e, conseqüentemente, do desempenho acadêmico.
Frantz (2004) lembra que a principal característica das universidades comunitárias são as atividades de ensino, pesquisa e extensão estarem voltadas para o desenvolvimento da
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comunidade regional. Tramontin e Braga (1988) concordam com esta caracterização, afirmando que as universidades comunitárias possuem um perfil diferenciado das demais pela integração com a comunidade, voltando sua pesquisa e extensão, primeiramente, para a solução de problemas do contexto onde estão inseridas.
Confessionais São instituições privadas constituídas por organizações religiosas, compostas por grupos de pessoas físicas ou pessoa jurídica que atendem à orientação confessional e ideológica específica, desenvolvem trabalhos, serviços educativos e científicos sem fins lucrativos e todos os seus excedentes financeiros devem ser aplicados em educação.
Filantrópicas As instituições filantrópicas são aquelas que oferecem serviços para a população em geral, em caráter complementar às atividades estatais. Estas instituições são criadas para ajudar o Estado no cumprimento da sua missão, no tocante a auxílio das pessoas e proteção do bem comum, ou seja, ocupara um papel estatal.
A figura 1 apresenta um diagrama que ilustra a divisão das instituições públicas e privadas.
Figura 1 - Caracterização das instituições públicas e privadas Fonte: BRASIL (2007).
Conforme expõe Neves (2002), algumas instituições privadas sem fins lucrativos (na figura 1, as filantrópicas Isenção fiscal) são consideradas entidades beneficentes de assistência social, uma situação que as diferencia das instituições, merecendo, portanto, um tratamento diferenciado por parte do poder público, desde a Constituição de 1946.
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Para que sejam caracterizadas como entidades beneficentes de assistência social, as entidades devem obter o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEAS). Os direitos e deveres dos portadores do CEAS estão expressos no art. 55 da Lei 8.212/91:
Art. 55. Fica isenta das contribuições de que tratam os arts. 22 e 23 desta Lei a entidade beneficente de assistência social que atenda aos seguintes requisitos cumulativamente:
I - seja reconhecida como de utilidade pública federal e estadual ou do Distrito Federal ou municipal;
II - seja portadora do Registro e do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, fornecidos pelo Conselho Nacional de Assistência Social, renovado a cada três anos; (Redação dada pela Medida Provisória nº. 2.187-13, de 24.8.01)
III - promova, gratuitamente e em caráter exclusivo, a assistência social beneficente a pessoas carentes, em especial a crianças, adolescentes, idosos e portadores de deficiência; (Redação dada pela Lei nº 9.732, de 11.12.98) e (Vide Adin 2028-5, de 20.11.98).
IV - não perceba seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores ou benfeitores, remuneração e não usufruam vantagens ou benefícios a qualquer título;
V - aplique integralmente o eventual resultado operacional na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos institucionais apresentando, anualmente ao órgão do INSS competente, relatório circunstanciado de suas atividades.
A figura 2 expõe os trâmites do processo de certificação das entidades que desejam se enquadrar na categoria das instituições educacionais privadas sem fins lucrativos, um processo administrativo longo e complexo.
Figura 2 - Critérios de concessão do CNAS Fonte: AMORIM; GONTIJO (2005).
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A isenção tributária a que se refere o art. 55, Lei 8.212/98, aborda o recolhimento de 20% da cota patronal sobre a folha do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), a contribuição ao Sistema S e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), gerando uma economia de cerca de 25% sobre a folha de pagamento das IES (Lei nº 8.212/91, com alterações introduzidas pela Lei 9.732/98).
É válido destacar que as IES filantrópicas fazem parte do terceiro setor, que, segundo Fernandes (2004) e Oliveira e Romão (2006), são um conjunto de iniciativas particulares com um sentido público e tem personalidade jurídica própria. Conforme os autores, o terceiro setor supõe um primeiro e um segundo em que o primeiro setor está exclusivamente sob responsabilidade do governo e o segundo são todas as outras empresas, visto que sua função social limita-se ao pagamento de impostos. Em suma, as IES filantrópicas estão centradas no âmbito das instituições não governamentais, com a incumbência de substituir o Estado no que tange ao atendimento da educação e assistência social.
Para as IES com mesma finalidade, o Estado oferece tratamento diferenciado, resultando nas IES filantrópicas e não filantrópicas, a saber, o próprio certificado. Assim esclarece Ghilardi e Ceretta (2004, p. 52):
A filantropia não está no Ato Declaratório, mas no humanitarismo, na assistência social e na gratuidade dos serviços prestados pela entidade através de seus associados e pessoas que impulsionam a vida da instituição. Assim, são as atividades de uma instituição sem fins lucrativos que a torna uma entidade filantrópica de fato; o Certificado de Entidade de Assistência Social a torna também uma entidade filantrópica de direito.
Segundo os mesmos autores, o que leva as instituições a buscarem o título de entidade pública e de entidade filantrópica é a isenção da quota patronal de previdência social. A contrapartida para essa isenção são as bolsas oferecidas e os projetos sociais desenvolvidos em conjunto com a comunidade carente. Para as instituições educacionais, a gratuidade concedida por meio de bolsas ou projetos sociais se aplica àquelas pessoas que comprovarem sua carência. Há que se considerar que a premissa para obter a isenção não é, portanto, a filantropia, mas sim, a assistência social.
Um dos requisitos para o recebimento do CEAS é a aplicação de um percentual de gratuidade, como está regulamentado no Decreto 2.536/98, no seu artigo 3º, inciso VI, pelo qual a entidade deverá:
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aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos vinte por cento da receita bruta proveniente da venda de serviços, acrescida da receita decorrente das aplicações financeiras, de locação de bens, de venda bens não integrantes do ativo imobilizado e de doações particulares, cujo montante nunca será inferior à isenção de contribuições usufruídas (BRASIL, 1998).
Não se especifica como deverá ser distribuído o percentual de gratuidade, sendo uma das formas a concessão de bolsas de estudo. As instituições educacionais beneficentes podem utilizar parte desse percentual (20%) em bolsas de estudo, que, necessariamente, devem ser concedidas a alunos carentes, que não sejam funcionários ou seus dependentes.
Consoante a interpretação de Amorim (2005), as IES comunitárias/filantrópicas que possuam o CEAS, independentemente de aderirem ao ProUni, são obrigadas a oferecer uma bolsa integral para cada nove estudantes pagantes. Se estas não aderirem ao Programa, deverão continuar aplicando 20% de gratuidade, previsto no inciso I do art. 10, da Lei 11.096 /2005:
(...) deverá aplicar anualmente em gratuidade, pelo menos 20% de sua receita bruta proveniente da venda de serviços, acrescida da receita decorrente de aplicações financeiras, de locação de bens, de venda de bens não integrantes do ativo imobilizado e de doações particulares, respeitadas quando couber, as normas que disciplinam a atuação das entidades beneficentes de assistência na área da saúde (BRASIL, 2005).
Quanto à organização acadêmica, o art. 8º da Lei 9394/96, classifica as instituições de educação superior em: universidades, centros de nível superiores, faculdades integradas, faculdades e institutos superiores ou escolas superiores. Já o Decreto nº 5.773, de 9 de março de 2006, no art. 12, restringe a classificação das instituições de educação superior de acordo com sua organização e respectivas prerrogativas acadêmicas em faculdades, centros universitários e universidades.
No tocante às universidades, elas são definidas pelo Art. 12, do Decreto 5753/2006 como instituições pluridisciplinares de formação dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa e de extensão e de domínio e cultivo do saber humano, com: produção intelectual institucionalizada, um terço, no mínimo, de seu corpo docente com titulação de mestre ou doutor e um terço do corpo docente em trabalho em tempo integral.
Em se tratando dos centros universitários, o art. 12 define essas instituições de educação superior pluricurriculares, com abrangência em mais de uma área do conhecimento, com características definidas na qualidade do ensino oferecido, comprovada pela qualificação de seu corpo docente e pelas condições de trabalho oferecidas à comunidade escolar, em conformidade com as determinações do MEC e previstas para o seu credenciamento.
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Para distinção entre universidade e centros universitários, Saviani (1998) ressalta que os centros universitários são uma substituição das universidades, IES de segunda classe, que têm por função viabilizar a expansão das vagas.
Não há consenso entre os autores quanto ao modelo ideal de IES para o Brasil. Existe uma tendência em privilegiar a instituição universitária por ser aquela que apresenta a gama mais ampla e diversificada de opções para a formação do estudante. A universidade, pelo menos, em princípio, oferece aos estudantes a oportunidade de participar de projetos de pesquisa e extensão. Os adeptos da educação superior, realizada, preferencialmente, em universidade são conhecidos como defensores do modelo único (universidade de pesquisa). Contra esta concepção, contrapõem-se os que vêem a necessidade da existência de uma pluralidade de formatos organizacionais e acadêmicos, integrando o sistema de ensino superior.
A idéia de disseminar no Brasil a universidade do modelo clássico, unindo ensino, pesquisa e extensão, está cada vez mais distanciada da sociedade moderna, onde diferentes modelos de instituição são criados e o coorte de matrículas no ensino superior passa de dois dígitos. Corroborando, Cláudio de Moura Castro (2001, p.54) afirma que:
Temos que entender, ensino pós-secundário inclui muitas coisas diferentes: ensino de elite, profissional, educação geral, cursos curtos. Nos países avançados, o número de graduados de cursos curtos de muito ultrapassa os graduados dos cursos convencionais de quatro anos ou mais. Lamentavelmente, estamos travados com soluções de tamanho único, como eram as fardas de soldados até a primeira guerra mundial.
A diversidade das IES, sejam públicas ou privadas, se justifica pela crescente heterogeneidade da demanda dos jovens ingressantes na educação superior. Com isso, o modelo único não é adequado para atender às características desta demanda, por oferecer uma formação acadêmica fortemente centrada na pesquisa. Com o aumento de alunos na educação superior, conseqüentemente, os objetivos são diversificados e variam desde o ingressar rapidamente no mercado de trabalho, em rápida transformação, até o de ocupar posições burocráticas dentro das universidades (DURHAN, 1998).
A diversificação das instituições de educação superior se faz necessária, portanto, na medida em que se torna inviável a idéia de estabelecer um modelo único para as instituições de ensino que dê conta de viabilizar, simultaneamente, pesquisa, formação profissional, formação técnica, formação geral e formação vocacional.
Há que se considerar a estratificação como aspecto inevitável, já que algumas instituições sempre serão mais prestigiadas por oferecer melhores salários e serviços. Por esta
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razão, existem no Brasil diferentes tipos de instituição, ainda que com objetivos educacionais altamente desejáveis (SCHWARTZMAN, 2001).
Quanto à modalidade de programações, as instituições de ensino superior brasileiras usufruem o direito de oferecer, de acordo com o art. 44 da Lei 9.394/1996, os seguintes cursos e programas:
Art. 44 A educação superior abrangerá os seguintes cursos e programas:
I cursos seqüenciais por campo do saber, de diferentes níveis de abrangência, abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos pelas instituições de ensino;
II de graduação, abertos a candidatos que tenham concluído o ensino médio ou equivalente e tenham sido classificados em processo seletivo;
III de pós-graduação, compreendendo programas de mestrado ou doutorado, cursos de especialização, aperfeiçoamento e outros, abertos candidatos diplomados em cursos de graduação e que atendam às exigências das instituições de ensino; IV de extensão, abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos em cada caso pelas instituições de ensino.
É de se notar que essas programações não esgotam a oferta de cursos pós-médios, os quais incluem também, por exemplo, o de tecnologia.