Em nível federal, já ocorreram diversas iniciativas de crédito educativo. Inicialmente, foi criado o Programa de Crédito Educativo (CREDUC), em 23 de agosto de 1975, com base na Exposição de Motivos nº 393, de 18/8 do mesmo ano, e implementado no primeiro semestre de 1976. Nos primeiros anos, o Programa foi operacionalizado com recursos do Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal (CEF) e bancos comerciais. A Lei 8.436/92 reformulou o Programa, e o CREDUC passou a ser administrado e supervisionado pelo então Ministério da Educação e Cultura (MEC). Em 1993, ocorreram outras alterações, ficando a CEF como único agente financeiro. Introduziram-se novas fontes de financiamento e restringiu-se o acesso ao programa a estudantes carentes de instituições privadas, unicamente para o pagamento das mensalidades.
Na análise de Shwartzman (2001), o CREDUC sofreu as conseqüências de sua má engenharia financeira, pois subsidiou a taxa de juros e a correção monetária do financiamento, num período de elevada inflação. Este fato, associado à inadimplência dos alunos, fez com que a continuidade do Programa estivesse na dependência do aporte contínuo de novos recursos monetários do MEC. Por essa razão, foi inviável a criação de um fundo rotativo auto- suficiente.
Segundo o mesmo autor, a falta de definição do alvo correto para o CREDUC foi outro problema, considerando que o correto seria buscar entre os alunos mais carentes os que apresentavam melhor rendimento escolar e maior dedicação aos estudos e, sobretudo, aqueles matriculados em instituições de boa qualidade, em cursos estratégicos para o país. Entretanto, o maior número dos alunos beneficiados pelo CREDUC estava concentrado em instituições comunitárias, em cursos noturnos, nas ciências sociais e humanas.
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Sucedendo ao CREDUC, foi criado, inicialmente, pela Medida Provisória nº. 1. 827/99, o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES), ainda em funcionamento, e regulamentado pela Lei nº. 10.260/ 2001. É um apoio financeiro sob a forma de concessão de financiamento aos estudantes regularmente matriculados em cursos superiores em IES privadas, com avaliação positiva no Exame Nacional de Cursos (ENC), hoje Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior (SINAES). Conforme a Portaria Normativa n. 2/2008 são considerados os cursos de graduação com avaliação positiva aqueles que obtiverem conceito maior ou igual a 3 na edição mais atualizada do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE). O Programa permitiu, inicialmente, o financiamento de até 70% do valor da mensalidade cobrada pela instituição de ensino. A partir de setembro de 2005, passou a financiar 50% e, com a publicação da Lei 11.552/ 2007, 100%.
Conforme a Lei nº. 10.260/2001, os critérios para concessão do financiamento são: o candidato estar regulamente matriculado no curso, sem a hipótese de se afastar da instituição por um ano, e desempenho acadêmico com 75% de aprovação nas disciplinas cursadas. Uma inovação do Programa é a utilização de Títulos do Tesouro a serem utilizados pelas IES para a quitação de seus débitos tributários federais, como contrapartida das semestralidades/anuidades devidas pelos alunos.
Com a Lei 11.552/2007 o financiamento não é mais restrito aos alunos dos cursos de graduação, estendendo-se aos alunos matriculados nos cursos de mestrado/doutorado, desde que haja disponibilidade de recursos e após o cumprimento do atendimento prioritário aos estudantes de graduação.
Quanto ao reembolso do financiamento, segundo a Lei 11.552/2007, a amortização terá início no sétimo mês após a conclusão do curso, ou antecipada por iniciativa do estudante. Nos doze primeiros meses, em valor igual à parcela da mensalidade do último semestre cursado. O restante do saldo devedor será parcelado em até duas vezes o prazo de permanência na condição de estudante financiado, conforme regulamento a ser expedido pelo agente operador. Cumpre ressaltar que o aluno financiado, enquanto cursa a IES, é obrigado a pagar, a cada três meses, os juros incidentes sobre o financiamento, limitados ao montante de R$50,00 (cinqüenta reais), que serão subtraídos do saldo devedor.
Ademais, foi estabelecida por esta mesma Lei, a criação do FIES solidário, conforme inciso II, parágrafo 7, art.4, que dispensa o fiador, substituindo-o por um grupo de alunos, não mais de cinco, que serão fiadores entre si. Estes fiadores deverão, obrigatoriamente, ser alunos da mesma IES e, em nenhuma hipótese, podem colocar em risco a qualidade do crédito contratado.
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A tabela 6 registra os principais valores e números de atendimentos pelo FIES, entre os anos de 2000 a 2006, o último ano que se dispõe de dados.
Tabela 6 - Crédito orçamentário, novos contratos assinados, valor dos novos contratos e números de mantenedoras atendidas - FIES 2000 a 2006 (valores nominais)
Ano Crédito orçamentário (em R$) Novos contratos assinados Novos contratos (em R$preços correntes) Número de mantenedoras atendidas 2000 861.931. 832 35.299 61.108.195 605 2001 615.539.568 48.456 78.871.590 704 2002 624.017.960 65.808 112.365.801 919 2003 709. 844.423 49.248 87.303.307 1.029 2004 871.685.873 42.216 74.697.384 1.105 2005 1.063.050.000 77.202 129.445.996 1.198 2006 916.701.566 56.064 104.851606 1.265
Fonte: Caixa Econômica Federal (2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006).
Com respeito aos créditos orçamentários, cabem três observações: a primeira é que a alocação de recursos não obedece a nenhum padrão, os valores apresentando variações consideráveis, para mais ou para menos, ano a ano; a segunda observação é que o crédito de determinado ano não se destina somente à cobertura dos novos contratos de financiamento aos estudantes naquele ano e, sim, também ao pagamento dos contratos assinados em anos anteriores, com desembolso previsto para o exercício; por fim, a terceira observação é que nem todo crédito disponibilizado num ano é integralmente utilizado. A tabela 7 retrata a oferta de vagas pelo MEC e seu preenchimento no período de 2000 a 2006. Foram deixados de fora os dados de 2007, pois o Relatório da CEF não os apresentou.
Tabela 7 - Oferta e preenchimento de novas vagas pelo FIES, período de 2000 a 2005
Ano Oferta de vagas % vagas preenchidas 2000 100.000 100% 2001 60.000 81% 2002 80.000 82% 2003 70.000 70% 2004 50.000 84% 2005 100.000 77%
Fonte: Caixa Econômica Federal (2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006). Nota: Dados organizados pela autora.
Observa-se que o preenchimento de vagas variou entre 70% e 84%, excetuando-se o ano de 2000, quando a meta de 100.000 novas vagas foi superada. Conforme os relatórios da CEF, as principais razões para o não-preenchimento do número de vagas devem-se ao desinteresse dos alunos no financiamento, que não finalizam o processo do contrato, não
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comparecendo à entrevista na IES ou não comparecendo à Caixa Econômica Federal para a entrega da documentação exigida.
Conforme relatórios da CEF, no período de 2000 a 2006, ocorreu uma série de alterações na administração do Programa, merecendo registro:
suspensão da exigência de fiador em 2004 , e restabelecida em 2006; extensão do FIES aos alunos beneficiados pelo ProUni, a partir de 2005;
redução do financiamento de 70% para 50%, a partir ano de 2005 (Portaria MEC nº 2729, de 08/08/2005);
acréscimo do financiamento de 50% para 100%;
ampliação do FIES para alunos do mestrado e doutorado.
A inadimplência, por sua vez, tem variado entre 4% ao ano, em 2002, subindo para 9% em 2006.
Segundo o dado apresentado no relatório da CEF de 2006, desde sua criação o FIES beneficiou 396.647 estudantes, dos quais 18.985 já liquidaram seu débito e 377.662 são ainda financeiramente ativos.
São também apontados alguns problemas do Programa comuns ao seu antecessor, o CREDUC. A CEF não se empenha suficientemente em recuperar os empréstimos. Além disso, há uma elevada concentração dos beneficiários em cursos tradicionais, como Direito e Administração, e nas regiões relativamente mais desenvolvidas do país (Sul e Sudeste), perdendo-se a oportunidade de utilizar o FIES como fator de equalização geográfica e apoio aos cursos socialmente mais relevantes (SHWARTZMAN, 2002).
3.5 O FIES E A EXPANSÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NAS REGIÕES