Training and Ongoing Support of SI Leaders

Descritas certas especificidades do setor, que acredito serem determinantes dos objetivos de universalização e competição e das respectivas estratégias regulatórias, esse tópico pretende apresentar um panorama geral da regulação das telecomunicações a partir, da delimitação e confronto existente entre esses dois principais objetivos. É o que faço nesse tópico.

Tradicionalmente os Estados têm assumido funções regulatórias que lhes permitem intervir no ambiente econômico das indústrias de infraestrutura para

263 _{Vide CISCO. The Zettabyte Era: Trends and Analysis. White Paper. June, 2014, p. 03-04. Em}

http://www.cisco.com/c/en/us/solutions/collateral/service-provider/visual-networking-index- vni/VNI_Hyperconnectivity_WP.pdf. Acesso em 06 de outubro de 2014.

264 _{Laguna de Paz (em COUTO, 2009, p. 51) cita as principais vantagens técnicas para o uso da fibra:}

proporcionar maior capacidade de banda; permitir o uso mais eficiente da rede (já que transmite os conteúdos digitais por uma mesma rede, sem a necessidade de comutar circuitos); aumentar a disponibilidade dos meios de transmissão; a redução dos custos operacionais provenientes do uso do protocolo IP.

265 _{Exemplo irlandês em http://www.lightwaveonline.com/articles/2014/03/eircom-turns-on-vectoring-to-}

support-100-mbps-broadband-speeds.html. Acesso em 06 de outubro de 2014.

266 _{Conforme visto para o caso inglês, em http://www.ispreview.co.uk/index.php/2014/05/bt-prepare-phase-}

2-vectoring-trials-boost-uk-fttc-broadband-speeds.html. Acesso em 06 de outubro de 2014.

267 _{Em http://ee.co.uk/help/mobile-and-home-connections/checking-and-improving-your-network-}

corrigir falhas de mercado e garantir a eficiência em seu funcionamento, mas também para promover justiça distributiva268. No primeiro caso são objetivos econômicos, pautados pela eficiência como valor a ser perseguido para o desenvolvimento do setor. Já no segundo tratam-se de objetivos sociais, vinculados a valores de equidade.

No setor das telecomunicações essa divisão entre objetivos e valores perseguidos pela regulação pode ser evidenciada a partir da análise do quadro abaixo, encontrado em David Coen e Chris Doyle269 (1999, p. 05):

Figura 9 – Regulação em Telecomunicações: argumentos de Equidade e Eficiência

Fonte: COEN e DOYLE, 1999, p. 05.

No quadrante relacionado à equidade, esta se refere à instituição do direito de todos os usuários se comunicarem e acessarem informações, em vista a evitar que apenas alguns, moradores de áreas mais nobres e com maior poder aquisitivo, possam usufruir de serviço cada vez mais importante para o desenvolvimento das pessoas e dos países. Dado o objetivo de equalizar o acesso ao serviço, o regulador, então, institui obrigações para expansão da oferta do serviço básico de telecomunicações até esses usuários

268 _{Conforme ECONOMIDES, Nicholas. “Public Policy in Network Industries” em BUCCIROSSI, P. (org)}

Handbook of Antitrust Economics, MIT Press, 2008, p. 471, a ação reguladora pelo Estado normalmente se

dá (i) quando a concorrência não pode ser obtida através de forças de mercado; (ii) em mercados onde objetivos sociais específicos superam objetivos relacionados a eficiência econômica e (iii) em mercados onde os benefícios sociais e privados não convergem. No mesmo sentido VELJANOVSKI, Cento. “Economic Aproaches to Regulation” em BALDWIN, R., CAVE M., e LODGE, The Oxford Handbook of Regulation. Oxford University Press, New York, 2010 p. 19. Para informações sobre o caráter redistributivista da regulação, ver COUTINHO, Diogo R. Regulação e Redistribuição: a experiência brasileira de

universalização das telecomunicações. Tese de Doutorado apresentada ao Departamento de Filosofia e

Teoria Geral do Direito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo, 2003, p. 72-75; 161-167; 223-231; 237-241.

269 _{COEN, David e DOYLE, Chris. “Designing Economic Regulatory Institutions for European Network}

Industries”. Draft 3.0 October 1999. Em

http://www.london.edu/facultyandresearch/research/docs/paper33.pdf. Acesso em 08 de setembro de 2012.Tal paralelo também pode ser encontrado em BALDWIN, CAVE e LODGE, 2010, p. 502-504.

(universalização), oferta que precisará respeitar as mesmas condições oferecidas aos usuários de regiões mais nobres e com maior adensamento populacional (uniformidade).

Por outro lado, no quadrante referente à eficiência, esta é entendida como veículo para se evitar que consumidores sejam prejudicados pelos exageros de operadores que não estejam sujeitos à competição nos mercados de telecomunicações. Segmentos de rede com características de monopólio natural, meios escassos acessados por poucos e que demandam coordenação para seu uso, existência de operador pioneiro com relativas vantagens competitivas, plantas de rede com tamanhos e utilidades muito diferentes são falhas estruturais que limitam a alocação eficiente de recursos nos mercados de telecomunicações. Dado o objetivo de corrigir tais falhas para se alcançar um funcionamento eficiente dos mercados, o regulador, então, impõe obrigações que tratem tais falhas, de modo a fomentar a competição e impedir abusos contra o consumidor.

Seria mais fácil para o regulador se esses dois objetivos não colidissem. Baldwin, Cave e Lodge (2012, p. 474-475) explicam que os competidores entrantes no setor normalmente não se interessam em atender os usuários das áreas de menor atratividade econômica e focam sua operação nas áreas em que o incumbente, responsável pela universalização dos serviços básicos, opera com boas margens de lucro – lucro este que é utilizado para compensar a operação deficitária nas áreas menos populosas, dada as obrigações de oferta dos serviços via tarifas, com valores acessíveis e uniformes, apesar das diferenças existentes nos custos270. O resultado é que com a evolução da competição271 nas áreas nobres, o custo associado à prestação dos serviços para o incumbente aumenta e leva, necessariamente, ao aumento da tarifa.

A tensão existente entre os objetivos de equidade e eficiência acima descritos constitui um desafio e tanto para o regulador. Ele precisa fazer escolhas precisas para minimizar os riscos de tais objetivos não serem atingidos. Sempre visando expandir o horizonte de possibilidades para atuação do regulador, abaixo descrevo caminho mapeado para solução desse problema.

Conforme visto em Alexiades e Cave (em BALDWIN, CAVE e LODGE, 2010, p. 504-505), para tratar a tensão entre objetivos de universalização e competição o regulador das telecomunicações costuma seguir uma cronologia marcada por três estágios, cada um

270 _{Essa é a lógica de funcionamento dos subsídios cruzados.}

271 _{Alexiades e Cave (em BALDWIN, CAVE e LODGE, 2010, p. 504) ressaltam que com o advento da}

competição nenhum operador pretenderá atender os usuários das áreas onde o custo é mais alto se só puderem cobrar um preço médio (entre áreas rentáveis e não rentáveis). Nesse caso todos os operadores escolherão a cereja do bolo, ou seja, as áreas com menores custos envolvidos na prestação do serviço.

deles associado a uma estrutura de mercado distinta. O quadro abaixo apresenta isso de forma resumida.

Figura 10 – Estágios da Regulação em Telecomunicações

Fonte: Alexiades e Cave (em BALDWIN, CAVE e LODGE, 2010, p. 504-505).

No primeiro estágio a regulação lida com um mercado monopolizado. Justamente por não existirem competidores nos mercados varejistas do setor há controles regulatórios sobre os preços dos serviços de varejo. Essa ausência de competidores no varejo implica também não haver demanda por insumos de rede do operador incumbente, motivo pelo qual, nessa etapa, não há controle de preços sobre tais insumos atacadistas. Nesse primeiro estágio as obrigações de universalização dos serviços básicos ficam, exclusivamente, a cargo do incumbente.

O segundo estágio contempla todo o período entre a estrutura de monopólio e a estrutura efetivamente liberalizada. Nessa etapa há um relaxamento nos controles de preços varejistas, dado que a competição no varejo está avançando, especialmente a partir da contratação de redes do incumbente a preços orientados a custo – de modo a incrementar o potencial competitivo dos operadores entrantes. Não obstante, para que esse aumento da competição não prejudique o alcance do objetivo de universalização dos serviços, os custos relacionados à operação de universalização do incumbente são calculados e repartidos entre todos os operadores272.

272 _{Baldwin, Cave e Lodge (p. 474-475) esmiuçam tal ponto relatando que uma forma de o regulador}

responder a essa tensão entre os objetivos de eficiência e equidade em um cenário de liberalização é manter a obrigação de universalização no incumbente, mas em compensação, criar um regime que reparta entre alguns competidores expressivos – com quotas proporcionais a suas receitas – os custos líquidos envolvidos na prestação deficitária do serviço universal pelo incumbente.

No modelo regulatório brasileiro, o tratamento dessa questão se deu com a instituição do FUST – Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – via Lei nº. 9.998/2000 e Decreto Presidencial nº.

Apesar de representar um mundo ideal, pouco paupável até os dias de hoje273, no último estágio, conhecido como normalização, a regulação precisa se adequar a um cenário em que a maioria dos mercados do setor já operam com competição normal, salvo alguns poucos casos onde gargalos estruturais permanecem. Os mercados varejistas, portanto, estão todos desregulados. A regulação nos mercados de atacado é residual, restrita a alguns controles no acesso a trechos locais da rede e na terminação de chamadas. As obrigações de universalização continuam compartilhadas entre os operadores, mas existe a possibilidade de se promover um leilão em que os participantes fariam ofertas para assumirem a função de operador universal desses serviços.

A exposição feita nesse tópico adiciona complexidade à discussão sobre as escolhas e estratégias regulatórias circunscritas ao setor das telecomunicações. Apesar de serem dois os principais objetivos perseguidos pela regulação no setor, pelo fato de o objeto do estudo de caso a ser desenvolvido nesse trabalho estar centrado na regulação que visa garantir o funcionamento eficiente dos mercados, a seguir analisarei especificidades próprias à regulação da concorrência nas telecomunicações, explorando a complexidade relacionada a algumas das principais decisões a serem feitas pelo regulador no que tange ao desenho dos regimes pró-competição.