O estudo da questão da moradia no Brasil e sua consagração como direito (fundamental) em sede constitucional não pode ocorrer sem que se compreenda sua vinculação com o processo de urbanização ocorrido no país. Diferentemente da abordagem do direito ao meio ambiente, na qual há respaldo teórico para se falar de
199 Registra-se nesse sentido a realização de duas Conferências Nacionais das Cidades (em 2003 e 2005). A primeira delas com o tema “Cidade para todos” e o lema “Construindo uma política democrática e integrada para as cidades” e a segunda, com o tema “Construindo uma política nacional de desenvolvimento urbano” e lema “Reforma Urbana: cidade para todos”.
expressa proteção legal em momento anterior à Constituição Federal (como será visto adiante), a proteção ao direito à moradia no Brasil não se dá com a mesma visibilidade antes de sua constitucionalização no ano de 2000201, o que exige a devida compreensão da questão situada no contexto histórico do processo de urbanização. Ademais, constata-se que, no campo da moradia, desde a década de 1950, verifica-se um debate advindo das necessidades das populações excluídas, o que demonstra que as conquistas obtidas não ocorreram como dádiva do Poder Público, mas advieram das lutas populares.
Oinício do processo de urbanização no Brasil começa a se consolidar a partir da virada do século XIX e primeiras décadas do século XX, “impulsionado pela emergência do trabalhador livre, a proclamação da República e uma indústria ainda incipiente que se desenrola na esteira das atividades ligadas à cafeicultura e às necessidades básicas do mercado interno” (MARICATO, 2008, p. 17). Nesse período, as reformas urbanas realizadas nas grandes cidades brasileiras eram voltadas especialmente a sanear as cidades para eliminação das epidemias, ao mesmo tempo em que se promovia seu embelezamento paisagístico e se implantavam as bases legais para um mercado imobiliário de corte capitalista, o que se traduzia em expulsão da população pobre para os morros e franjas da cidade – como ocorreu em Manaus, Belém, Porto Alegre, Curitiba, Santos, Recife, São Paulo e especialmente no Rio de Janeiro – levando com que se verificasse a conjugação de três elementos principais: saneamento ambiental, embelezamento e segregação territorial. (MARICATO, 2008, p. 17). Como veremos no Capítulo 3 da Parte II, essa realidade também se expressa na cidade de Natal.
Até os anos 1930, a provisão habitacional para as classes populares havia sido garantida pela iniciativa privada, pelo pequeno promotor, seja através das vilas operárias das empresas ou através de moradia de aluguel, que se limitava à construção de cortiços ou vilas de baixo padrão (FERREIRA, 2005, p. 11). Contudo, enquanto somente os operários qualificados, funcionários públicos, comerciantes (segmentos da baixa classe média) conseguiam acessar as vilas e as moradias de aluguel, a população mais pobre se via empurrada para os cortiços (FERREIRA, 2005).
A partir de 1930 (com a era Vargas), a economia brasileira deixou de ter o caráter agrário exportador para seguir o movimento da industrialização, com fortes
201 Ainda que possa se considerar que antes disso tal direito já se encontrava posto no Texto Constitucional, de forma expressa ou implícita, como entende Sarlet (2010, p. 12).
investimentos estatais em infraestrutura para o desenvolvimento industrial com vista à substituição de importações. Instituiu-se, assim, um novo clima político no país, onde inspirado pelo modelo europeu do Estado do Bem-Estar Social, o Governo buscou colocar em prática um Estado forte e um mercado de consumo interno mais significativo. (FERREIRA, 2005, p. 10). Como bem considera Maricato (1996, p. 35):
O Estado mantém uma postura ambígua entre os interesses da burguesia agrária e os da burguesia industrial. [...] A essência do populismo consistirá em reconhecer a questão social, mas dando a ela um tratamento paternalista e simbólico, que nega a auto-organização dos trabalhadores. A oposição e as lideranças operárias são esmagadas, mas a massa trabalhadora seria submetida à intensa propaganda do governo e das “benesses” que este lhe concede: instituição da Previdência, promulgação da CLT, fixação do salário mínimo .
Tal situação é suficiente para trazer para as cidades, de forma inédita, um grande contingente populacional então residente na área rural e que vem buscar nas cidades os desejados empregos industriais. A partir de então, registra-se uma grande migração especialmente no sentido Nordeste-Sudeste do país. Ainda que tal processo só fosse se intensificar nas décadas de 1950 e 1960, “o fato é que tal dinâmica elevou o problema da provisão habitacional para a massa operária a patamares em que o mercado não tinha mais condições de – ou sobretudo interesse em – enfrentar” (FERREIRA, 2005, p. 11).
Como destaca Ferreira, no âmbito da provisão habitacional, inspirado por uma lógica populista,
[...] o período Vargas ficou marcado por introduzir pela primeira vez políticas habitacionais públicas, reconhecendo (ou cedendo às pressões para reconhecer) que o mercado privado não tinha como atender à demanda por moradia e anunciando que o Estado assumiria tal função. (FERREIRA, 2005, p. 11).
Contudo, segundo o mesmo autor, retirado do mercado a responsabilidade pela questão habitacional, não houve, por parte do Governo Vargas “uma política pública de fôlego, que realmente respondesse à demanda que se criava.” (FERREIRA, 2005, p. 11).202
202 Nesse contexto, o autor cita Maricato, para quem os Institutos de Aposentadorias e Pensões, criados na década de 1930 e até hoje uma referência na história da habitação social no Brasil,entre 1937 e 1964, iriam produzir apenas 140 mil moradias em grande parte destinadas ao aluguel, o que mostraria “muita publicidade para uma resposta modesta dos programas públicos de habitação”.
As dificuldades no âmbito da provisão habitacional se agravaram com a entrada em vigor da Lei do Inquilinato de 1942, na qual foi instituído um sistema de controle como medida de “defesa da economia popular”, sendo congelado o valor dos aluguéis. Nos termos postos por Nogara “ao contrário do efeito desejado, a medida acabou provocando a defasagem dos valores dos aluguéis ao longo dos anos, provocando desinteresse pela atividade.” (NOGARA, 2008, p. 58). Em paralelo, intensificou-se a segregação urbana dos pobres nos loteamentos de periferia, haja vista que no lugar do aluguel houve um estímulo à propriedade privada do imóvel urbano, restringindo ainda mais o acesso à habitação. (BONDUKI, 1998 apud FERREIRA, 1995, p. 11).
Com o declínio da oferta de moradia de aluguel, e sem que o Estado pudesse suprir a demanda crescente por habitações, coube à população pobre, a ocupação pura e simples das terras, ou o loteamento da periferia, solução que tinha o resultado prático de “liberar” tanto o Estado quanto o mercado da responsabilidade pela questão da moradia (MARICATO, 1996, p. 36)203.
Consolidado nessa época o problema habitacional no país, começam nos anos 1950 os primeiros debates sobre a necessidade de uma política urbana voltada a atender as demandas da crescente imigração e industrialização das cidades brasileiras. (NOGARA, 2008, p. 58).204 Nesse mesmo período, o processo de industrialização do país entra em uma nova etapa (dando-se uma intensificação na produção tanto de bens duráveis como de produção), passando a ocorrer uma intensificação do processo de urbanização (MARICATO, 2008, p. 17).
Os debates sobre a necessidade de atender ao problema do déficit habitacional no país se estendem ao início da década de 1960, quando “tem início a militância para organização de um sistema que viabilizasse a compra da casa própria” (NOGARA, 2008, p. 58). Em 1962, com a renúncia do Presidente Jânio Quadros e a posse de João Goulart, e a formulação das reformas de base (agrária, tributária, administrativa, bancária e educacional), ganham força as propostas para enfrentar a crise urbana (NOGARA, 2008, p. 58). Não obstante seu curto período, o Governo do Presidente João Goulart criou o Conselho Nacional da Habitação (CNH) e elaborou o projeto de lei voltado à criação do Conselho de Política Urbana (COPURB) com objetivo de estudar
203 Nos termos postos pela autora, essa prática foi estimulada com a chegada do transporte público sobre rodas, o que garantia o necessário acesso (ainda que precário), aos loteamentos mais distantes, que sequer recebiam a infraestrutura urbana necessária.
204 Lembra a autora que nos Congressos organizados pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil – IAB, em 1953 e 1954, se propôs um ministério especializado em habitação e urbanismo.
os problemas urbanos do país e elaborar as diretrizes de uma política de desenvolvimento urbano equilibrado, harmônico e estético, sincronizado com a expansão econômica e social (BASSUL, 2005 apud NOGARA, 2008).
Deposto o Presidente João Goulart e instaurado o regime militar em 1964, inaugurou-se uma nova fase de intervenção estatal na habitação. A criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), integrado ao Sistema Financeiro de Habitação (SFH), pelo Governo militar, fizeram com que as cidades brasileiras passassem a “ocupar o centro de uma política destinada a mudar seu padrão de produção” (MARICATO, 2008, p. 20). A grande drenagem de recursos financeiros para o mercado habitacional, em escala nunca antes vista no país, como registra Maricato (2008, p. 20), produziu uma explosão imobiliária com uma forte verticalização das cidades (cuja produção imobiliária visava prioritariamente o atendimento das classes média e alta), gerando uma valorização especulativa da terra – e não uma democratização do acesso –, com altos benefícios especialmente para as grandes empresas de obras públicas de infraestrutura.
Como destaca Ferreira (2005), em função dos recursos destinados ao financiamento habitacional, foi no regime militar que, paradoxalmente, mais se produziu habitações populares no Brasil, cerca de quatro milhões de unidades. Contudo, segundo o mesmo autor, mais do que promover políticas públicas de universalização do direito à habitação, o modelo BNH/SFH “tinha como objetivo central a acumulação privada de setores da economia envolvidos com a produção habitacional, como as grandes empreiteiras, no bojo dos esforços para alavancar o chamado milagre brasileiro.” (FERREIRA, 2005, p. 14). Em verdade, apesar de um volume significativo de construções, “a produção realizada pelo BNH e seus tomadores de empréstimos (companhias habitacionais) contribuíram para consolidar as desigualdades sociais no Brasil.” (NOGARA, 2008, p. 58).
Ainda segundo Ferreira (2005, p. 14-15), no campo específico da habitação social:
A formatação institucional do SFH/BNH acabou por favorecer somente a construção de unidades habitacionais sem o necessário conjunto de equipamentos e melhorias urbanas. Com o discurso populista do acesso à “casa própria”, o número de unidades produzidas – e não a qualidade de vida que propiciavam – era o único índice de eficiência do modelo. Isso gerou grandes conjuntos- dormitórios, distantes das áreas centrais e da oferta de emprego,
geralmente mal servidos pelo transporte público e sem quase nenhuma infra-estrutura nem serviços urbanos.
Por outro lado, registra-se que, além dos financiamentos do sistema não beneficiarem a população realmente pobre (com renda abaixo de cinco salários mínimos), tornou-se comum a distribuição das habitações como um instrumento do clientelismo, levando à generalização da inadimplência no setor habitacional de interesse social (FERREIRA, 2005, p. 15).
No âmbito da questão fundiária, igualmente não houve mudança em favor da população mais pobre, ao contrário, com a submissão da terra urbana ao capital imobiliário, o mercado formal se restringia a uma parcela da cidade e deixava em seu interior grande quantidade de terrenos vazios (quase sempre retidos para fins especulativos), enquanto as periferias das grandes cidades expandiam seus limites e abrigavam o enorme contingente populacional de imigrantes (FERREIRA, 2005, p. 15).
Nesse contexto, é visível que a questão da propriedade da terra e seu acesso se constituem em elementos fundamentais para se compreender a questão da moradia. Como explica Betânia Alfonsin (2005, p. 48), a partir de uma lógica capitalista de produção das cidades, a moradia passou a ser inacessível para a maioria da população, sendo comercializada em um mercado “cada vez mais restrito e elitizado, articulando o sistema jurídico (centrado na propriedade) e o sistema econômico (centrado no capital) em um modelo de cidade para poucos”. Isso fez com que, a partir da necessidade de morar “e buscando um espaço de exercício para o direto de moradia, os pobres da cidade (sem propriedade e sem capital)” passassem a sustentar um mercado imobiliário irregular que, no Brasil, a partir da segunda metade do século XX, assumiu várias formas (como favelas, cortiços, loteamentos irregulares e clandestinos, ocupações de risco etc.). Nos termos postos por Alfonsin (2005, p. 48):
A ausência de alternativas legais de acesso à terra urbana e à moradia com preços compatíveis com os níveis de renda da população pobre empurrou essa população para os terrenos mais impróprios para fins de moradia, muitas vezes ambientalmente vulneráveis (sem valor de mercado imobiliário regular, porém mais barata no mercado clandestino) e, em grande parte dos casos, para as periferias das cidades.
O modelo BNH/SFH funcionou enquanto o crescimento econômico se manteve acelerado, criando uma nova classe média urbana, ao lado da manutenção de grande
parte da população sem acesso à moradia, dentre outros direitos básicos (MARICATO, 2008, p. 21).
Nos anos 1970, moradores de loteamentos irregulares em São Paulo começaram a se mobilizar novamente em torno da questão urbana, reivindicando a regularização dos loteamentos clandestinos, a construção de equipamentos de educação e saúde, a implantação de infraestrutura nas favelas (FERREIRA, 2005, p. 15), além da necessidade de alteração do Decreto-Lei 58/37 (cuja principal preocupação era com a segurança dos compradores).
Aponta-se como um dos resultados positivos dessa mobilização, a aprovação da Lei 6766/79 (FERREIRA, 2005, p. 16), norma federal que, pela primeira vez, regularizava o parcelamento do solo urbano e impunha várias responsabilidades de natureza civil, administrativa e penal, especialmente para o loteador irregular. Contudo, a aprovação da Lei Federal de Parcelamentos também foi apontada como motivadora da restrição de oferta de moradias no mercado formal para a classe de baixa renda, dado o número de exigências e procedimentos necessários à aprovação dos loteamentos, e o aumento do preço dos lotes (NOGARA, 2008, p. 60), o que, nos termos postos por Maricato, levou à “explosão” da informalidade urbana. (MARICATO, 1996).
A entrada em colapso do denominado “milagre brasileiro”, a partir do final da década de 1970, trouxe a extinção do sistema BNH/SFH (no início dos anos 1980) em um cenário de estagnação do crescimento econômico (com aumento dos níveis de desemprego e índices de inflação), de crise econômica internacional e da política recessiva adotada pelo Governo, com a qual os salários perdiam cada vez mais seu poder de compra, reduzindo-se a capacidade de comprometimento do trabalhador com a poupança inicial e com o pagamento das prestações do lote para construção da casa própria (ROLNIK, 1997 apud NOGARA, 2008).
A recessão que se seguiu nos anos 1980 e 1990 (denominados de “décadas perdidas”205) causou um forte impacto social e ambiental nas cidades, ampliando a desigualdade social e evidenciando que “a concentração da pobreza é urbana”. (MARICATO, 2008, p. 22).
Assim, como considera Ferreira (2005, p. 15)206:
205 Esclarece Maricato (2008, p. 22) que a classificação dessas duas décadas como “perdidas” advém, nos anos 80, especialmente do declínio econômico e, nos anos 1990, do “impacto social do desemprego e do crescimento econômico errático, entre outras variáveis”.
206 O autor lembra que, em São Paulo, por exemplo, cerca de 1,2 milhão de pessoas vivem hoje nos mananciais das represas Billings e Guarapiranga.
[...] ao lado dos grandes conjuntos, a solução da ocupação pura e simples de glebas vazias e os loteamentos clandestinos continuava – e continua até hoje – a responder à maior parte da demanda habitacional dos excluídos do sistema. Com o tempo e o esgotamento dessas terras, restou à população mais pobre ocupar as únicas áreas onde estariam a salvo da ação do mercado: as áreas de proteção ambiental, como as beiras de córregos, os mananciais e as encostas.
Isso faz com que a cidade que resulta desse processo seja marcada por uma “urbanização de risco”, como lembra Alfonsin (2005, com amparo em Rolnik e Saule Júnior), tornando a cidade perversa não apenas para os que convivem com difíceis condições de vida, mas também para toda a cidade que se expande de forma ilimitada, “exacerbando a segregação socioespacial, avançando sobre áreas de interesse ambiental, comprometendo recursos naturais e pagando um alto custo pela expansão da infra- estrutura”. (ALFONSIN, 2005, p. 48).
Em paralelo a esse quadro, tem-se o fenômeno da expulsão das populações das áreas irregularmente ocupadas, além das áreas de interesse turístico e de áreas que já apresentam certo grau de infraestrutura, entre outros espaços urbanos, na medida em que esses se tornam alvo de interesse especulativo – denominado “expulsão branca” –, o que, com apoio do poder estatal, motiva a remoção das famílias (atingindo principalmente a classe econômica baixa) para áreas distantes da centralidade urbana, sem infraestrutura adequada, longe dos locais de trabalho e de seu ambiente social, configurando uma evidente incompatibilidade com a ideia de desenvolvimento social e cidadania (LUFT, 2009, p. 62).
Foi nesse contexto que a aprovação do capítulo da Política Urbana na Constituição Federal de 1988, e especialmente a aprovação do Estatuto da Cidade (em 2001), vieram trazer um renascer de esperanças no sentido de reverter o processo histórico de exclusão socioespacial e promover a criação de cidades mais justas e sustentáveis. Nesse sentido, sob o fundamento da necessidade de um maior controle do Poder Público sobre as dinâmicas de produção do espaço e o desenvolvimento urbano, foram criados vários instrumentos jurídicos e financeiros, a partir da Constituição Federal, mas especialmente no Estatuto da Cidade. Guardadas as peculiares de cada um, podemos encontrar como ponto comum o objetivo de combater o processo especulativo do solo e regular o preço da terra – materializando o princípio da função social da propriedade – com vistas ao desenvolvimento das funções sociais da cidade e da garantia do bem estar de seus moradores (CF/88, art. 182).
Ocorre que no contexto da economia globalizada, assentada em um ideário neoliberal, o Estado muitas vezes se afasta de seu novo papel de regulamentação, indução e controle dos processos de produção da cidade (ou seja, de seu dever de efetivação/concretização de direitos), seduzido pelas propaladas necessidades de inserção das cidades no mercado global. Nesse sentido, perfeita é a argumentação de Ferreira, in verbis:
Também no âmbito das cidades, o discurso da “globalização” serve para vender uma imagem supostamente “necessária” de modernização, enquanto que na verdade se acentuam ainda mais os desequilíbrios na alocação dos investimentos públicos urbanos, gerando diferenciações e valorização fundiária ainda mais abruptas. A desculpa da necessidade de “inserção na economia global” vem sendo usada para construir centros de negócios, avenidas ultra-modernas, verdadeiras “ilhas de Primeiro Mundo” em meio ao mar de pobreza das nossas cidades, e isso, evidentemente, com o farto uso do dinheiro público.(FERREIRA, 2005, p. 17-18).207
No início do século XXI, as cidades brasileiras, pós-Constituição de 1988 e pós- Estatuto da Cidade, permanecem injustas e insustentáveis, estando longe de ser solucionado o problema da moradia para as camadas excluídas do mercado formal. Segundo dados recentes208, o déficit habitacional brasileiro para todas as faixas de renda elevou-se para 7,9 milhões de moradia, sendo que 96,3% do total estão concentrados em populações com faixa de renda de até cinco salários mínimos. Esse quadro de desigualdade social e territorial se expressa também com a constatação de um grande número de pessoas vivendo em moradias inadequadas que, supostamente, estão em terrenos irregulares, perfazendo mais de 12 milhões de unidades, o que corresponde a quase 30% do total de domicílios no país (SAULE JÚNIOR, 2008, p. 8). Esses domicílios inadequados encontram-se implantados em locais carentes de direitos sociais básicos (saúde, educação e assistência social), como favelas, expressando parte da dívida socioterritorial herdada do período de urbanização acelerada ocorrida em décadas anteriores. (SAULE JÚNIOR, 2008).
207 Como exemplo, o autor cita o instrumento das Operações Urbanas Consorciadas que, segundo o mesmo, “pelo menos até agora, submeteram o planejamento urbano das cidades onde foram implantadas aos interesses do mercado.” Nessa mesma linha de compreensão, tem-se os resultados das pesquisas e estudos de Mariana Fix (2001; 2007), que demonstram como isso concretamente ocorreu em duas Operações Urbanas Consorciadas implementadas na cidade de São Paulo.
208 Dados obtidos no documento intitulado “Déficit Habitacional no Brasil – 2006” produzido pela Fundação João Pinheiro (BH) e constante no sitio eletrônico do Ministério das Cidades (2009).
A partir dessa visão panorâmica sobre a questão da moradia no Brasil (concebida no quadro da pobreza estrutural presente em grande parte do mundo (SANTOS, 2008, p. 69) e das mudanças no Estado de Bem-Estar Social em direção a um Estado Neoliberal), importa visualizar como se coloca sua proteção jurídica.
2.2.2 O direito à moradia posto em sede constitucional e sua normatização