URBANA E A ARTICULAÇÃO DAS TEMÁTICAS NO ESTATUTO DA
CIDADE
A proteção aos direitos fundamentais à moradia e ao meio ambiente e seus espaços protegidos no Brasil não pode ser bem compreendida sem que se visualize alguns elementos marcantes do processo de construção de algumas normas urbanas e ambientais, com foco na Constituição Federal de 1988 (onde foram introduzidos os capítulos da Política Urbana159 e do Meio Ambiente160) e outras normas que trazem o regramento fundamental e a compreensão necessária para o enfrentamento da questão da fragilização de direitos posta em estudo, na perspectiva de integração das temáticas ambiental e social, com destaque para o Estatuto da Cidade.
Lembremos que, ainda que sejam diferentes as normatizações jurídicas e as especificidades dos direitos à moradia e ao meio ambiente, esses estão plasmados na Constituição de 1988 como direitos fundamentais161 (artigos 6°162 e 225, respectivamente) e, portanto, se submetem à inflexibilidade163 trazida pela mesma Carta, por força do status de cláusula pétrea164 de que trata seu art.60, §4°, inciso IV165.
159 Uma abordagem especial sobre esse capítulo será feita mais adiante.
160 Não será feita nesse momento uma abordagem mais específica sobre esse capítulo; tarefa da qual nos desincumbiremos nos itens seguintes. Importa destacar que ao tratar do meio ambiente na Constituição de 1988 será abordada a proteção ao patrimônio paisagístico inserido no conceito de patrimônio cultural brasileiro (art.216) situado em capítulo apartado.
161 Ainda que não estejam postos na CF/88, art. 5º, que trata especialmente dos direitos individuais e coletivos, atualmente não suscita maiores discussões o entendimento de que esses direitos se colocam na categoria dos direitos fundamentais.
162 O direito à moradia somente foi agregado ao texto constitucional no ano de 2000, resultado de um amplo processo de mobilização popular sobre o qual nos deteremos mais adiante.
163 Aqui importante é o destaque para a tentativa de desconstitucionalização dos direitos fundamentais postos na Constituição de 1988, que tem como indicativo emblemático o Projeto de Emenda Constitucional 341/2009 de autoria do Deputado Federal Régis de Oliveira.
164 A cláusula pétrea pode ser compreendida como normas esparsas contidas na Constituição Federal, as quais se encontram protegidas quanto às emendas constitucionais tendentes a aboli-las. Ou seja, são textos normativos que possuem o seu núcleo imodificável por emendas. A Constituição Federal de 1988 definiu, em seu art. 60, §4°, quais são as matérias que possuem esse “escudo” constitucional; incluindo, em seu inciso IV, os “direitos e garantias individuais”, o que torna tais direitos (assim como os demais direitos fundamentais contidos no Texto Constitucional) insuscetíveis de desconstitucionalização. Aqui não se tratará do debate da inclusão ou não dos direitos sociais no rol das matérias que estariam no âmbito do limite do poder constituinte derivado (que englobariam apenas os direitos individuais, doutrinariamente considerados de primeira geração) por considerá-lo uma discussão ultrapassada em razão da evolução da compreensão da interdependência e complementariedade dos direitos fundamentais e sua concepção como conquista dos povos, que passam a constituir o binômio direitos indisponíveis/deveres insuprimíveis, que vão compor a sua característica de irreversibilidade. (COMPARATO, 1999, p. 49-50).
Alia-se a isso a compreensão de que na busca da efetivação desses direitos há que se visualizar os fundamentos da cidadania, da dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa166, e do pluralismo político postos no art.1º da Constituição Federal dentre seus princípios fundamentais, ao lado dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil167 (constituída em Estado Democrático de Direito), encartados em seu art.3°, in verbis:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988).
Destaca-se, também, que na Carta de 1988 os direitos e garantias fundamentais passaram a gozar de posição privilegiada, sendo, nos termos de seu artigo 4º, a prevalência dos direitos humanos, um dos princípios que rege o Brasil em suas relações internacionais.
Uma primeira visualização desses preceitos constitucionais, que se constituem como fundamentos do sistema jurídico brasileiro, coloca-se de enorme importância no sentido de que se servirá a guiar uma aplicação sistemática das normas jurídicas diante das evidências de fragilização no âmbito da efetivação/concretização daqueles direitos.
Merece ser recordado que a opção do constituinte por valores de natureza democrática, onde se situa a cidadania, os direitos humanos168 e a justiça social, advém do fato de que a nova ordem constitucional introduzida em 1988 veio romper com o regime ditatorial que por mais de duas décadas regeu o país. Desse modo, a Constituição veio trazer toda uma nova visão de direitos a serem garantidos através das normas ali encartadas, na qual fortes são os conteúdos sociais e ambientais (em sua perspectiva ampla), especialmente tratando-se do meio urbano onde já se concentrava
165 Nos termos postos por Milaré (2005, p. 159), em consequência do meio ambiente ecologicamente
equilibrado ter sido alçado à categoria dos direitos fundamentais, inexiste dúvida de que o mesmo ostenta o status de verdadeira cláusula pétrea.
166 Que veio deixar clara a opção do poder constituinte pelo modelo capitalista.
167 Formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, nos termos contidos também no artigo 1º da Carta Maior.
168 Cujas referências permeiam todo o texto constitucional, ora voltadas aos direitos humanos de primeira geração (art.5º, caput), ora aos de segunda (art.6º), ora aos de terceira (arts. 216, 218, 220, 225 e outros) e até aos de quarta geração (art.225, §1°, II), como bem lembram Figueiredo e Leuzinger (2001).
67,6% da população brasileira (IBGE, 1997), na década em que a referida Carta foi editada.
A par dessas primeiras considerações, faz-se necessário recordar que precede à promulgação da Carta Constitucional a ideia de reforma urbana, compreendida como “uma reforma social estrutural, com uma muito forte e evidente dimensão espacial, tendo por objetivo melhorar a qualidade de vida da população, especialmente de sua parcela mais pobre, e elevar o nível de justiça social” (SOUZA, M., 2008, p. 112)169. Podem ser apontadas como suas primeiras articulações o Projeto de Reforma Urbana170, elaborado no governo do presidente João Goulart e as discussões travadas no Seminário de Habitação e Reforma Urbana, organizado pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) e realizado no hotel Quitandinha (Petrópolis – RJ) no ano de 1963. Tais momentos são considerados marcos importantes de reciclagem ideológica da expressão reforma urbana, com um conteúdo crítico de busca de maior justiça social no espaço urbano (SOUZA, 2006, p. 156).
Contudo, o regime militar instalado no país no período de 1964 a 1985 veio impedir qualquer discussão pública de um projeto emancipatório de reforma urbana171. A recomposição do campo da reforma urbana veio ocorrer a partir da perspectiva da elaboração da nova Constituição, o que ocorreu em meados dos anos 1980, ao término do governo do general João Batista Figueiredo, com a eleição do primeiro presidente civil desde o golpe de 1964 (SOUZA, 2006, p. 157).
Nos termos postos por Marcelo Lopes de Souza, a concepção progressista da reforma urbana amadureceu entre meados e o fim da década de 1980, propiciado pela constituição do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU). Essa concepção pode ser caracterizada, para o autor, como um “conjunto articulado de políticas públicas, de caráter redistributivista e universalista, voltado para o atendimento do seguinte objetivo primário: reduzir os níveis de injustiça social no meio urbano e promover uma maior democratização do planejamento e da gestão das cidades” (SOUZA, 2006, p. 158).
169 Lembra o autor que nesse sentido a Reforma Urbana não se circunscreve à remodelação do espaço físico, como ocorreu com a Reforma Passos, entre os anos de 1902 e 1906, no Rio de Janeiro, considerada socialmente conservadora, autoritária e totalmente desvinculada dos interesses da parcela pobre da população.
170 Tema incluído no contexto das políticas estatais que promoveriam transformações estruturais na sociedade brasileira, as chamadas reformas de base, onde diversos setores seriam mobilizados no objetivo da proposição de novas alternativas para o desenvolvimento do país (FROTA, 2008).
171 Souza (2006, p. 157) chama a atenção para o desconhecimento da bandeira da reforma urbana no país, ao contrário do que aconteceu com a reforma agrária, ainda nos anos de Ditadura Militar.
Tendo sua agenda centrada no fortalecimento da regulação pública do solo, fundamentada nos princípios da função social da propriedade, na gestão democrática da cidade e na inversão de prioridades no que tange à política de investimentos urbanos visando favorecer as necessidades sociais da população mais pobre da cidade (SANTOS JÚNIOR, 1995), a partir da percepção da lógica perversa de produção e apropriação privada do solo urbano, o MNRU passou a ser o referencial da condução da questão urbana sob uma perspectiva crítica e transformadora. Esse Movimento deu origem ao Fórum Nacional da Reforma Urbana (FNRU), importante grupo de atores composto de intelectuais ligados à temática urbana, urbanistas, advogados, professores universitários, estudantes e lideranças de movimentos sociais, com presença em várias partes do país, dando origem “a um novo sujeito coletivo, mais plural e heterogêneo que a maioria das organizações sociais até então existente.” (SANTOS JÚNIOR, 2008, p. 146).
No contexto da elaboração da Constituição de 1988, cujos trabalhos ocorreram no período entre 1986 a 1988, o MNRU teve um papel fundamental ao apresentar proposição de emenda popular com mais de 130 mil assinaturas, com a proposta do capítulo da Política Urbana que, sendo parcialmente aproveitado pela Assembléia Nacional Constituinte, veio dar origem aos artigos 182 e 183 da Carta Maior. Ainda que não tenha acolhido integralmente o que propunha a emenda popular172, a instituição de um capítulo específico para a "Política Urbana" (com as importantes disposições ali contidas) foi considerado um enorme avanço no texto constitucional173, aliado à expressa referência ao "direito urbanístico" (art.24, I), à imposição da responsabilidade compartilhada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art.23, IX). A isso se soma um importante regramento público do direito de propriedade, como será visto adiante.
Não se pode omitir que enquanto documento político que consolidou a transição democrática após longos anos de ditadura militar, a Constituição Federal (1988) veio inaugurar uma nova ordem política no país, com mudanças significativas na seara institucional, trazendo importantes inovações em diversas áreas, como no âmbito das
172 Em razão dos longos debates e votações no Congresso que resultaram, por exemplo, na supressão das proposições referentes a transportes coletivos e serviços públicos e da inclusão dos terrenos públicos como objeto de usucapião (SOUZA, 2006, p. 159). A isso se soma a não inclusão do direito à moradia como um direito social no texto constitucional naquele momento.
173 Não se pode deixar de registrar o entendimento de Marcelo Lopes de Souza (2006, p. 161) no sentido de que a transferência de responsabilidades para os planos diretores municipais e o esvaziamento de uma amarração da reforma urbana a nível nacional representou uma importante “derrota estratégia” do Movimento.
políticas urbanas e ambiental, ainda que não tenha incorporado o ideário transformador posto no campo da luta pela Reforma Urbana.
Contudo, relevante considerar que durante o processo constituinte as questões ambientais verificadas no meio urbano não haviam se incorporado ao ideário da Reforma Urbana174, o que veio ocorrer apenas a partir da década de 1990 quando as lutas do MNRU, antes focadas nas questões das desigualdades sociais, passaram a abranger também as questões de poluição e degradação dos recursos ambientais na cidade, notadamente a partir da percepção de que são as populações desfavorecidas as principais prejudicadas com o tratamento irresponsável e espoliativo de tais recursos no meio urbano175.
Importa destacar, contudo, que no campo da proteção ambiental, a Constituição de 1988 veio a constituir um dos mais abrangentes, mais avançados e atuais sistemas do mundo sobre a tutela do meio ambiente. (MILARÉ, 2005, p. 184). Além do grande mérito de ter criado um capítulo específico para a matéria ambiental (contido no artigo 225), a proteção ao meio ambiente se espraia por todo o texto, através de referências expressas, como ocorrido nos artigos 5º, LXXIII176; 129177, 170178, 174179, 186180,
174 Desde seu início, os ideários da matriz da Reforma Urbana – inspirados pela visão da cidade complexa, palco de lutas e conflitos pela apropriação da terra – se manifestaram tanto nos embates sociais e políticos existentes no território concreto da cidade como na construção de direitos formalmente reconhecidos; enfrentando, assim, reações no âmbito de interesses patrimoniais contrariados e no contexto de posições ideológicas conservadoras.
175 Nesse contexto, é importante mencionar o Movimento por Justiça Ambiental surgido no Brasil a partir de 2001, com objetivo de ampliar o diálogo e a articulação entre sindicatos, movimentos sociais, ambientalistas e pesquisadores, no sentido de estimular o fortalecimento da luta ambiental articulada à luta pela democracia e pelo bem comum, integrando as dimensões ambiental, social e ética, vez que parte da compreensão de que a proteção do meio ambiente depende do combate à desigualdade social, não se podendo enfrentar a crise ambiental sem promover a justiça social.
176 Ao legitimar qualquer cidadão para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
177 Ao colocar dentre as funções institucionais do Ministério Público, a promoção do inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Contudo, lembre-se de que desde 1981 já estava prevista a legitimidade do Ministério Público da União e dos Estados para promoção da ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente (§1° do artigo 14 da Lei n.6938/81), o que, no âmbito civil, foi incorporado pela Lei nº 7347/85 (Ação Civil Pública) que estendeu a legitimidade ativa para a proposição de ação civil pública a outros atores, como os entes federados, associações civis e, mais recentemente, as Defensorias Públicas.
178 Que incluiu a defesa ao meio ambiente como um dos princípios da ordem econômica.
179 Que estabeleceu, em seu §3º, a necessidade de harmonização da atividade garimpeira com a preservação do meio ambiente.
180 Que incluiu a utilização adequada dos recursos naturais e a preservação do meio ambiente como um dos requisitos para a configuração da função social da propriedade rural, vindo a compor o princípio da função socioambiental da propriedade rural.
200181, 216182, e implícitas183, além de criar um sistema de repartição de competências necessário à efetivação de suas normas, contido especialmente nos artigos 21184; 22185; 23186; 24187; 25, §1°188 e 30189.
Nesse contexto, vale ressaltar que a introdução de um capítulo específico para o meio ambiente na Constituição de 1988 derivou de um importante debate e aprofundamento da matéria durante os trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, realizados com forte presença de setores da sociedade civil (especialmente devido o crescimento do movimento ambientalista) e com resultados advindos de uma combinação de estratégias da sociedade civil e da negociação institucional no Congresso, onde se contabilizaram ganhos e perdas.190 A isso se soma a constatação de
181 Que integrou o sistema único de saúde com a proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
182 Onde se encontram relacionados os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico como integrantes do patrimônio cultural brasileiro. 183 Como ocorre com o estabelecimento da função social da propriedade (art.5º, XXIII); com a integração do Plano Diretor à política de desenvolvimento urbano, onde é tratado expressamente do objeto de ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da garantia do bem-estar de seus habitantes (art. 182, caput e §1°); dentre outras normas.
184 Que incluiu dentre a competência administrativa (material) da União as atribuições de: elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (IX) e instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (XX).
185 Que dispõe sobre a competência privativa da União para legislar, dentre outras coisas, sobre desapropriação (II), águas e energia (IV).
186 Que trata da competência (administrativa) comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para legislar, dentre outras coisas, no sentido de: proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos (III); impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural (IV); proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (VI); preservar as florestas, a fauna e a flora (VII) e promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (IX).
187 Que trata da competência legislativa (concorrente) da União, Estados e Distrito Federal para as seguintes matérias, dentre outras: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (VI); proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (VII) e responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VIII). 188 Que estabelece a competência residual dos Estados, reservando aos mesmos as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição.
189 Que trata das competências dos municípios para: legislar sobre assuntos de interesse local (I); suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber (II); promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (VIII) e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (IX).
190 Sobre o tema, importante é a leitura de Nogara (2008), em que se encontra uma aprofundada análise sobre a discussão da questão ambiental na Assembléia Nacional Constituinte, enfocando os atores do processo, assim como os ganhos e as perdas verificadas durante o mesmo. Sobre o mesmo tema, também importante é a leitura de Alonso, Costa e Maciel (2007). Também informa Machado (2009, p. 126) que, além de seminários promovidos por associações da sociedade civil, com o intuito de preparar um texto a ser proposto à Assembléia Nacional Constituinte, houve, em 1985, várias discussões promovidas pela Sociedade Brasileira de Direito ao Meio Ambiente, nas principais capitais do país, e em um Curso de
que nesse debate houve uma forte influência das ideias e princípios fundamentais de proteção ambiental plasmados na Conferência de Estocolmo (1972)191, sob uma perspectiva conservacionista e de proteção a ecossistemas.
Ainda que a Carta de 1988 tenha o grande mérito de inaugurar esse novo e importante sistema de proteção e defesa do meio ambiente192, pode-se dizer que o texto preparado pelos constituintes brasileiros teve parcial inspiração em Constituições de países que já haviam incorporado as ideias de proteção ambiental postas na Conferência de Estocolmo, como é o caso de Portugal e Espanha193, sem que houvesse uma perspectiva crítica quanto a questões de fundo relativas às consequências ambientais e sociais do modelo econômico presentes na base da sociedade, que se traduziam de forma mais evidente no meio urbano.
Embora considerando que a temática ambiental também tenha sido objeto de reação de um bloco de deputados e senadores de partidos de centro e direita (denominado “centrão") 194, não se pode considerar ocorrida uma articulação entre as ações dos movimentos ambientalistas e do MNRU naquele debate constituinte. E, principalmente, uma compreensão socioambiental da problemática urbana a partir de uma visão crítica do processo de produção do espaço.
Essa percepção é bem expressa por Mônica Nogara (2008, p. 81), segundo a qual:
Como se vê, em todo o debate sobre o capítulo de meio ambiente e a forma como foi constitucionalizado, absolutamente ignora a questão urbana. Se no princípio do processo, na Subcomissão de Saúde, Seguridade e Meio Ambiente, cogitou-se a possibilidade de serem feitas visitas a áreas periféricas e favelas, o que acabou não acontecendo, ao longo do processo a preocupação se perdeu. Os temas discutidos estavam mais relacionados a questões do desenvolvimento do que em relação aos assentamentos humanos: indústria, agropecuária, produção de energia. As questões relacionadas ao saneamento, à gestão da água, aos padrões urbanísticos não são sequer abordados.
Direito Ambiental realizado em Salvador, “com o comparecimento de uma quinzena de professores
estrangeiros”.
191 Cuja incorporação na legislação brasileira já tinha ocorrido, em grande parte, com a edição da Lei Federal nº 6938/81 (Política Nacional de Meio Ambiente).
192 Sobre o mesmo, nos deteremos mais a frente. 193 Conforme considera Machado (2009, p. 128).
194 Que, como consigna Nogara (2008), em uma fase adiantada do processo de discussão da matéria, tentou desqualificar os trabalhos realizados, inclusive propondo a elaboração de um texto substitutivo referente à matéria ambiental.