5 DISCUSSION
5.9 C HARACTERISTICS OF ENVIRONMENT FRIENDLY TOURISTS
Vistos os aspectos gerais da ação estatal de efetivação/concretização dos direitos ao meio ambiente e à moradia por meio da instituição, regulamentação e aplicação das
130 Correia (2008a, p. 139) faz tais afirmações a partir dos Acórdãos nº 130/92, nº 131/92 e nº 420/2000 do Tribunal Constitucional Português.
normas que envolvem os espaços especiais urbanos, é necessário adentrar na questão da fragilização que se coloca no âmbito dessa ação estatal.
Inicialmente, coloca-se em pauta a constatação de que tanto o processo de criação como a modificação da legislação urbana, e sua implementação no âmbito da gestão pública, se apresentam, na atualidade, em um contexto no qual, em maior ou menor grau, o Estado se afasta de sua tarefa primordial de efetivação/concretização dos direitos fundamentais, como já vimos anteriormente.
Ciente de que nessa afirmação estão envolvidos diversos aspectos teóricos, especialmente no âmbito da Ciência Política e do Direito Constitucional, que não nos cabe aprofundar, buscamos entender como esse fato se expressa no campo do planejamento e da gestão urbana, colocando em pauta, do ponto de vista teórico e prático, evidências de fragilização na seara da efetivação/concretização dos direitos fundamentais ao meio ambiente e à moradia nas cidades.
A partir da intensificação do processo de globalização (década de 1990 do século XX e inicio do século XXI), constata-se uma mudança na orientação das políticas urbanas e planejamento para as cidades, com uma retração de políticas voltadas para uma gestão pública, democrática e descentralizada, e a condução do planejamento e gestão urbana com base em preceitos neoliberais, que conduzem o gerenciamento da cidade conforme os mecanismos de controle da empresa urbana.131 Isso faz com que o cotidiano das cidades seja
[...] produto, ao mesmo tempo, das práticas globais e locais, da atuação dos agentes públicos e privados, da presença do Estado e do mercado, num intercruzamento de lógicas que se superpõem e interinfluenciam (BÓCUS, 2007, p. 9).
Assim, se, por um lado, passa a se configurar a tendência a uma miscelânea entre objetivos públicos e privados no exercício da atividade estatal de planejamento urbano132; por outro, algumas disfunções estruturais e funcionais do sistema político em todos os níveis – que vêm comprometendo a representatividade e legitimidade da classe política133 - passam a contribuir para que essa fusão de interesses se manifeste de forma mais forte.
131 Essa objetiva e sucinta visão é trazida por Façanha (2007, p. 199).
132 A respeito do tema, importante é a abordagem de Oliveira (1999) sobre a “privatização do público”. 133 Essa evidência é colocada em pauta por Barroso (2009, p. 343). Em outras palavras, diz o doutrinador que no vigésimo aniversário da Constituição, o país vive um momento (delicado) em que a atividade política passa por uma situação de preocupante desprestígio; acrescido à falta de sintonia entre a
Como resultado, tem-se o menosprezo ao dever estatal de efetivação/concretização de alguns direitos fundamentais no âmbito do território urbano, especialmente quando isso colide com a “necessidade” de reprodução do capital privado no espaço físico das cidades.
Sob essa compreensão, dentre os princípios básicos desse novo modelo de urbanização, cujos fundamentos teóricos vêm ganhando terreno em diversos países134, encontra-se a percepção de que o solo urbano não é escasso, mas tem seu “uso decidido pelo mercado em função de suas rentabilidades alternativas”, e a “legitimação do setor privado como agente encarregado de materializar uma oferta adequada de bens e serviços” (MATTOS, 2004, p. 168). Como diz Mattos (2004, p. 169):
Em outras palavras, as novas regras do jogo estabeleceram maior flexibilidade para a operação das respectivas “urban growth machines” (MOLOTOCH, 1976 apud MATTOS, 2004, p.169), isto é, das coalizões de membros das elites dirigentes direta ou indiretamente relacionadas aos negócios imobiliários, que tentam garantir as precondições para o crescimento de sua cidade e que dirigem as correspondentes políticas urbanas para expandir a economia local e acumular riqueza (JONAS; WILSON, 1999 apud MATTOS, 2004, p.169).
Assim, de modo especial, o capital financeiro intervém no solo urbano. E este, deixa de ter importância apenas como elemento de suporte, para se tornar um ativo, um papel de valorização acionária, que flutua conforme as circunstâncias do mercado financeiro. Desse modo, o solo urbano passa a ser considerado como mercadoria, a ser negociada sempre com vistas ao atendimento de interesses privados, especialmente para o capital imobiliário, incluindo loteadores, incorporadores, construtores, parte dos corretores e grandes proprietários fundiários. Nessa linha de pensamento, entende Ana Fani Alessandri Carlos (2004, p. 22):
A produção do espaço se realiza sob a égide da propriedade privada do solo urbano; onde o espaço fragmentado é vendido em pedaços tornando-se intercambiável a partir de operações que se realizam através e no mercado, tendencialmente produzido enquanto mercadoria; deste modo, o espaço entra no circuito da troca, generalizando-se na sua dimensão de mercadoria. Nesse contexto, o espaço é fragmentado, explorado e as possibilidades de ocupá-lo se
sociedade civil e os órgãos de representação popular (BARROSO, 2009, p. 346-347). Ainda que o mesmo
esteja a se referir mais especificamente ao legislativo federal, é de se entender que essa situação é igual em todos os níveis do Poder Legislativo.
redefinem constantemente em função da contradição crescente entre a abundância e a escassez, o que explica a emergência de uma nova lógica associada e uma nova forma de dominação do espaço que se reproduz ordenando e direcionando a ocupação a partir da interferência do Estado. Desse modo, o espaço é produzido e reproduzido de um lado como espaço de dominação, e de outro, como mercadoria reprodutível.
Nesse contexto, a ênfase às qualidades do lugar e a produção ativa de lugares dotados de qualidades especiais torna-se importante trunfo na competição espacial entre localidades, cidades, regiões e nações. Evidencia-se, no âmbito da atuação estatal, um esforço das cidades para forjar uma imagem distintiva e criar uma atmosfera de lugar e de tradição que funcione como um atrativo tanto para o capital como para um grupo de pessoas abastadas e influentes, consideradas “do tipo certo” (HARVEY, 2006, p. 266). Com tal objetivo, domina o planejamento urbano a criação de estratégias de renovação urbana, com a reestruturação dos lugares; a realização de investimentos visando, principalmente, atrair o consumo (de todos os tipos) para os espaços urbanos, de modo com que a cidade seja um lugar inovador, atraente e ideal para se viver, consumir, se encontrar e se divertir.
Nesse cenário, em maior ou menor intensidade, o espaço passa a ter importância fundamental, havendo a exploração de novos lugares a partir de circunstâncias geográficas já existentes ou considerando tão somente os interesses abrangentes da lógica capitalista135. Assim, “a imagem de lugares e espaços se torna tão aberta à produção e usos efêmeros como qualquer outra” (HARVEY, 2006, p. 264), “espaços sagrados e profanos são criados, pontos focais enfatizados e o espaço é geralmente manipulado para refletir status e prestígio.” (HARVEY, 1980, p. 240). Desse modo, fica evidente que a produção do espaço urbano possui relação direta com a necessidade de atender a lógica de um modelo econômico onde, em geral, interesses econômicos privados se sobrepõem àqueles voltados à efetivação/concretização dos direitos sociais em sua acepção ampla.
Lembre-se, nesse contexto, de que o mercado imobiliário está sempre em busca de melhores localizações, um dos elementos fundamentais do aumento de sua lucratividade. Desse modo, as áreas que albergam recursos naturais e as que possuem
135 Harvey lembra que “muitas vezes surgem conjuntos industriais, por vezes a partir do quase nada (como os vários vales e planícies do silício), mas com freqüência a partir de alguma mistura preexistente de habilidades e recursos”, como, por exemplo, a Terceira Itália. As denominadas “cidades mundiais” (e seu papel no sistema financeiro e corporativo) também podem ser inseridos no contexto dessa análise (HARVEY, 2006, p. 265-266).
qualidades paisagísticas, aliadas a sua boa localização no território da cidade, são cada vez mais cobiçadas.
Visualiza-se, então, uma constante instabilidade na configuração do ambiente urbano, fazendo com que ele se coloque vulnerável aos interesses mais importantes (em determinadas ocasiões) para os grupos que controlam o poder político e econômico, seja no âmbito do Estado-Administrador seja no âmbito Estado-Legislador.
Nesse contexto ocorre, com muita frequência, o que ora denominamos flexibilização in pejus dos direitos fundamentais (em especial, o meio ambiente sadio e a moradia) e suas normas de proteção, com a desconstituição dos espaços protegidos ou alteração de suas diretrizes e parâmetros de proteção no meio urbano. Isso em geral ocorre com vistas a “desembaraçar o território” para possibilitar o desenvolvimento de atividades lucrativas que não se compatibilizem com as restrições de natureza ambiental e ou de interesse social estabelecidas por lei.
Por outro lado, em prejuízo aos direitos fundamentais, objeto de concretização legislativa nos espaços urbanos, também ocorre, de forma intencional136 ou não137, a falta de implementação da legislação (por parte da Administração) no sentido de fazer valer suas prescrições restritivas/protetivas; o que termina fazendo com que a não execução das normas de política e ordenamento urbano também se constitua uma negação ao dever geral de efetivação/concretização dos direitos fundamentais no meio urbano.
Expressando um pouco desse fenômeno no contexto português, podemos trazer à tona o magistério do doutrinador Colaço Antunes. Considerando que a atividade da Administração (compreendida como função pública) se encontra fortemente sujeita a pressões de interesses hegemônicos, entende o autor que o plano urbanístico “ao invés de seu tônus teleológico, e da sua natureza ordenadora e racionalizadora do território, tem reproduzido os impulsos do mercado e da renda imobiliária” (ANTUNES, 2002, p. 97-98); dando-se uma substituição tácita do Estado Social de Direito pelo mercado138.
Desse modo, segundo o citado autor, “a planificação urbanística tem contribuído, paradoxalmente, para a devastação dos recursos ambientais, florestais e
136 Nos casos em que a omissão da Administração termine por trazer vantagens a determinados grupos econômicos ou interesses particulares.
137 Quando isso ocorre por incompetência (não no sentido jurídico), descuido, falta de controle e compromisso da Administração Pública, especialmente quando os gestores são colocados com o fim de atender interesses específicos do Governo e não os interesses públicos (primários) do Estado.
138 Em outro texto, publicado em 2007, embora se referindo à matéria específica de Direito Administrativo, o doutrinador faz duras críticas à atuação privatista do Estado português.
agrícolas” (ANTUNES, 2002, p. 98). Nesse sentido, diz o autor que “a planificação urbanística é o tal manto da ignorância (aparentemente paradoxal) de pulsações egoísticas que se exprimem na sociedade”139; o que suscita a necessidade de se adotar outro paradigma140 e outros fundamentos jurídico-plubicísticos, que se destine a enfrentar o modelo atual de urbanização (que, como argumenta, vem reproduzindo os interesses do mercado e da renda imobiliária) (ANTUNES, 2002) e trazer de volta a noção de interesse público que, como lembra, deve guiar a atividade administrativa. Nesse contexto, compreende a necessidade de “acompanhar a flexibilização da planificação urbanística de uma exigente cultura de responsabilidade (e responsabilização) dos entes planificatórios”, certo de que “os planos urbanísticos, máxime o Plano Diretor, não pode ser um mero instrumento de captura do solo urbanizável” (ANTUNES, 2002, p. 139).
Sob o mesmo prisma de visão141, considerando a situação complexa do ambiente face à globalização (o que, segundo o mesmo doutrinador, coloca delicados problemas ao controle jurisdicional da atividade administrativa), diz Antunes que uma das tarefas da doutrina é, hoje, conter o que denomina reform euphoria, que, segundo o autor, se converteu em função pública permanente, tantas vezes de aplicação catastrófica.142 Desse modo, convoca a ideia da conexão dos interesses difusos com os interesses públicos perseguidos pela Administração e previamente definidos e qualificados na lei (ANTUNES, 2008, p. 137)143.
No âmbito nacional, especialmente nos últimos tempos, destacam-se evidências claras do processo de fragilização de que tratamos144. Ainda que pudéssemos citar
139 Diz que pretende mostrar isso a seus alunos no decorrer do desenvolvimento da disciplina a ser ministrada. Lembre que a obra citada se constitui um relatório pedagógico-científico, conforme consignamos em notas atrás.
140 Na obra citada, o professor apresenta um novo paradigma para a planificação (denominado modesto-
situacional), onde coloca em pauta um fenômeno, de ordem fática, que denomina contenção do crescimento (esquizofrenia da construção e urbanização excessiva do território); e outro, de ordem
epistemológica, referente à crise de modernidade, “em boa medida ancorada num pensamento pós- moderno desordenado e teoreticamente ambíguo”, nos quais está assentada a “questão do processo crise- renovação da doutrina e práxis urbanística” (ANTUNES, 2002, p.51-52)
141 As noções aqui postas quanto a essa disciplina derivam da leitura da obra do mesmo autor Direito
Público do Ambiente: diagnose e prognose da tutela processual da paisagem (2008). 142 Antunes (2008, p. 56) analisando a situação posta no âmbito do Direito lusitano.
143 Nessa análise convoca Vasco Pereira da Silva para quem o direito do ambiente bem pode ser um
direito subjetivo público do cidadão. Coadunando-se com as ideias ora defendidas, o autor defende que
aquilo que relativamente ao sujeito representa um direito, constitui ao mesmo tempo um fim do Estado e, portanto, um dever de direito público (ANTUNES, 2008, p. 138).
144 Para os fins do estudo, concentramos a análise no âmbito da legislação municipal, ainda que tais situações de fragilização de direitos possam ser fortemente evidenciadas em outros níveis legislativos, como o estadual e o federal, tomando como exemplo mais grave as alterações casuísticas do Código Florestal por medidas provisórias flagrantemente inconstitucionais (com forte influência da bancada
diversas situações ocorridas nas cidades brasileiras que expressam o processo de fragilização de que tratamos, alguns exemplos concretos ocorridos, nas capitais de Alagoas e São Paulo, são bastante representativos desse fenômeno.
Na primeira delas, houve a alteração legislativa do zoneamento da orla marítima ocorrida em Maceió145, com a liberalização da altura dos prédios em parte daquela orla. Como esclarece Andreas J. Krell, essa processo de liberalização se deu inicialmente com a edição da Lei Municipal nº 5.354, de 16 de janeiro de 2004 (intitulada Código de Urbanismo e Edificações de Maceió), que trouxe uma “discreta liberalização” da altura das edificações do litoral norte da cidade e alterou as normas de zoneamento de alguns bairros daquela cidade, tendo sido objeto de “encomenda” pelo setor imobiliário junto aos órgãos políticos, de forma quase clandestina sem que houvesse uma discussão com a população146. Pouco tempo depois, também sob “encomenda” do mesmo setor, foi aprovada a Lei Municipal 5.583, de 8 de fevereiro de 2007, que fixou em vinte andares o gabarito daquela orla marítima, área de elevada sensibilidade ambiental e alto valor turístico e paisagístico, o que veio representar “um lamentável retrocesso da legislação local”, violando as Constituições Federal e Estadual, colidindo com o Plano Diretor da cidade, contrariando dispositivos contidos em outras leis municipais e infringindo várias normas federais do Estatuto da Cidade e da legislação sobre o Gerenciamento Costeiro147.
No Município de São Paulo, no ano de 2009, a Prefeitura enviou à Câmara Municipal não uma revisão, mas uma alteração ilegal do Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE)148. Sem que fosse realizado um amplo processo participativo, como exige a legislação urbanística, a começar pelo Estatuto da Cidade, ao invés de implementar o PDE em vigor, a Prefeitura pretendeu alterar, de forma ilegal, os objetivos e diretrizes daquele plano, “sob o argumento que pode mudar a qualquer tempo qualquer um dos seus artigos”. Como esclarece Nabil Bonduki (2009),
ruralista e da Confederação Nacional da Agricultura – CNA) e, mais recentemente, com as tentativas de
reforma total daquele diploma legal, que se constituem exemplos representativos do verdadeiro retrocesso no campo de proteção ambiental e seus espaços especiais. Figueiredo (2009, p. 103) traz uma objetiva, mas certeira, posição quanto à “violenta pressão de setores da economia visando a flexibilização dos rigores da legislação ambiental”, enfocando o menosprezo de importantes princípios do desenvolvimento sustentável e da função social da propriedade diante de quaisquer atos administrativos voltados à proteção de áreas ameaçadas de degradação, em razão, quase sempre, do poder econômico que possui o mercado imobiliário.
145 Objeto do estudo de Andreas J. Krell (2008), onde está contida uma importante análise da matéria. 146 Tudo nos termos aduzidos por Krell (2008, p. 18).
147 Como expressamente diz Krell (2008, p. 52).
148 Nos termos postos por Nabil Bonduki em artigo publicado em 15 jul. 2009. Outras notícias encontradas em mídia eletrônica nos permitiram a compreensão do problema e sua explicitação.
O Executivo enviou uma colcha de retalhos que, ao invés de rever, mutilou o PDE. Ignorando que as políticas sociais não podem estar desvinculadas das políticas urbanas, foi eliminado o capítulo que trata do desenvolvimento econômico e social, excluindo os objetivos relacionados à educação, cultura, turismo, saúde, emprego etc. Foram suprimidas, ainda, as macro-áreas, que relacionavam as diretrizes urbanísticas com o território, dando lógica para a aplicação dos instrumentos legais. Com isto, foram eliminadas as referências territoriais para orientar o processo de planejamento, eliminando a relação entre cada parte do território da cidade e as diretrizes de estruturação urbana. Sem as macro-áreas, mudanças no zoneamento poderão ser feitas de modo pontual e casuístico, sem estarem relacionadas com uma estratégia estrutural de planejamento. Muitas outras modificações estão dispersas pelo texto, ficando difícil identificá-las ainda mais porque foram introduzidas sem um efetivo processo participativo e sem estarem claramente indicadas.
Cumprindo-se os objetivos do Governo daquela ocasião (não houvesse a Justiça determinado a paralisação do processo), se configuraria uma evidente mutilação e agressão ao mais importante instrumento de ordenamento territorial do município, “jogando por terra um esforço que foi feito para se criar um processo ordenado de planejamento urbano na maior cidade brasileira, gerando enormes incertezas na regulação urbanística de São Paulo”.149
Importa considerar que a constatação de uma série de ilegalidades patrocinadas por aquele Governo Municipal, no processo de revisão do PDE de São Paulo, vinha sendo objeto de denúncia por parte de entidades da sociedade desde o ano de 2007, o que levou a uma representação ao Ministério Público Estadual e consequente interposição de ações civis públicas, com decisões e recursos judiciais diversos, onde se discutiu aquele processo de revisão sob o ponto de vista formal e material. Em paralelo, houve uma ampla mobilização da sociedade, que constituiu a “Frente das Entidades em Defesa do Plano Diretor Estratégico da Cidade de São Paulo”, composta de 198 entidades (em novembro de 2009), que passou a atuar em diversas frentes no sentido de coibir o objetivo do Governo Municipal. Nesse contexto, significativo é o fato de que a Justiça Eleitoral daquele Estado cassou e tornou inelegíveis por três anos um suplente e treze vereadores da Câmara Municipal de São Paulo, os quais receberam, nas eleições de 2008, doações da Associação Imobiliária Brasileira (AIB), entidade representante dos interesses do setor imobiliário.150
149 Como argumenta Bonduki (2009, documento exclusivo da Internet).
150 Conforme noticia publicada em 19 de outubro de 2009, no Estadão, sob o título “Justiça caça um quarto da Câmara de Vereadores de São Paulo”, subtitulo “Treze vereadores e um suplente receberam doações da Associação Imobiliária Brasileira na eleição de 2008” obtida em www.estadao.com.br/cidades em 21 de novembro de 2009. Conforme se encontra dito naquela reportagem, a AIB ganhou notoriedade
Além desses emblemáticos casos, podemos citar outros também relevantes no contexto posto. No município de São Luis, por exemplo, o Poder Público Municipal iniciou, em 2004, procedimentos para modificação de Lei de Zoneamento impulsionado pela perspectiva de instalação de um Pólo Siderúrgico na cidade, com o fim de criação de Zona Industrial apta a receber qualquer empreendimento industrial, sob a justificativa (em abstrato) de que a mesma serviria aos interesses da cidade face à potencialidade de geração de emprego, desprezando tanto a necessidade de compatibilização daquela iniciativa com a revisão do Plano Diretor da cidade (que deveria ocorrer até o ano de 2006), como o fato de que a pretendida modificação legislativa poderia implicar no deslocamento de 14.000 pessoas que habitavam a área151.
Em outro extremo do país, em maio de 2003, através de decisão unânime tomada por seu Órgão Especial, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul considerou inconstitucional a alteração do Plano Diretor de Bento Gonçalves, aprovada e promulgada pela Lei Complementar n.44/2001, sem participação da comunidade, e que alterava os usos da Zona de Proteção de Mananciais naquele município152. O mesmo Tribunal de Justiça, por seu Pleno, também considerou inconstitucional a alteração do Plano Diretor de Guaíba (procedida através da Lei Municipal n.1.635/01), por entender que a mesma traria riscos irreparáveis ao meio ambiente e à qualidade de vida da população, em face da não concretização do prévio estudo de impacto ambiental para