A formalização do processo de avaliação da educação brasileira, no nível de graduação, tem seu início marcado pela criação do Programa de Avaliação da Reforma Universitária (PARU), proposta pelo Conselho Federal de Educação, em 1983. A criação do PARU ocorreu como uma resposta, no fim do governo militar, a pressões impostas pela sociedade, em particular pelo Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (ANDES), que, em 1982, havia apresentado uma proposta de avaliação institucional para as universidades brasileiras.
De acordo com Polidori, Marinho-Araujo e Barreyro (2006), o PARU enfatizava a gestão das IES e a produção e disseminação do conhecimento. Brasil (2003) relata que o PARU elaborou questionários, respondidos por estudantes, dirigentes universitários e docentes, colhendo estudos específicos para apreender o impacto da Lei n.º 5.540/68 − que fixava normas para organização e funcionamento do ensino superior no Brasil − quanto a: estrutura administrativa, expansão das matrículas e sua caracterização, relação entre as atividades de ensino, pesquisa e extensão, características do corpo docente e técnico-administrativo e vinculação com a comunidade.
Entretanto, sem grande alcance, esse programa foi desativado em 1984. Seguiram-se, então, diversas iniciativas governamentais, como a Comissão Nacional de Reformula- ção da Educação Superior, conhecida como Comissão de Notáveis, em 1985. A partir de consultas à sociedade e também à comunidade universitária, a Comissão deveria propor soluções urgentes aos problemas da educação superior (ZAINKO, 2008).
Seguindo os relatos extraídos a partir de Zainko (2008), a Comissão de Notáveis apresentou um relatório, no qual era destacado como um dos mais graves problemas do ensino superior brasileiro a falta de parâmetros para que o governo pudesse ter uma política racional de alocação de recursos públicos, de modo a fortalecer as melhores instituições e induzir as demais ao aperfeiçoamento.
Desse modo, o trabalho realizado pela Comissão procurou indicar quais dimensões do ensino superior deveriam ser avaliadas, destacando-se as seguintes avaliações: dos cursos e dos alunos; dos professores; de didática e pedagogia do ensino; de servidores técnicos e administrativos; e das carreiras. No entanto, o projeto não foi de encontro às expectativas do Estado, sendo, portanto, significativamente modificado pelo Grupo Executivo para a Reforma do Ensino Superior (GERES), criado em 1986, conforme levantado por Polidori, Marinho-Araujo e Barreyro (2006).
O trabalho realizado pelo GERES consistiu em elaborar um programa de refor- mulação da educação superior envolvendo a incorporação de processos de avaliação como mecanismo estruturado para fins de controle e de hierarquização, capazes de viabilizar o ranqueamento das instituições de educação, com a preo- cupação de classificá-las de acordo com as funções exercidas. (Lima, 2002, p. 190)
De acordo com Zainko (2008), o GERES defendia a alocação de recursos em função do desempenho das IES, sendo direcionados, prioritariamente, àquelas com padrões internacionais de pesquisa e produção acadêmica.
Sousa (2009) descreve que, na esteira da divulgação dos primeiros resultados desenvol- vidos pelo GERES, instituições como a ANDES e o Conselho de Reitores das Universi- dades Brasileiras (CRUB) se mobilizaram para opor-se à proposta do Grupo Executivo que lhes parecia interventora e diretiva.
Entre o fim da década de 1980 e início da de 1990, algumas universidades iniciaram experiências de autoavaliação, contribuindo para a criação de uma relação mais próxima entre o Ministério da Educação e Cultura (MEC) e as IES (POLIDORI, MARINHO- ARAUJO e BARREYRO, 2006).
No governo de Fernando Collor, já nos primeiros anos da década de 1990, o Brasil assiste à criação de diferentes modelos de avaliação, muitos deles conflitantes entre si. A concepção de avaliação da educação superior àquela época, articulada às demandas da reforma de Estado, pautava-se em uma ação centralizadora, autoritária e controladora (ZAINKO, 2008).
Somente após o impeachment do presidente Collor, no início do governo de Itamar Franco, foi criada, pelo MEC, a partir da Portaria n.º 130, de 14 de julho de 1993, a Comissão Nacional de Avaliação, com o objetivo de estabelecer diretrizes e viabilizar a implementação do processo de avaliação institucional nas universidades brasileiras.
O Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB), criado em dezembro de 1993, foi a primeira tentativa de implantação de um sistema nacional de avaliação institucional da educação superior no país. Contando com a adesão voluntária das IES, caracterizou-se como um programa construído pelas mesmas, com o objetivo de desenvolver um processo de avaliação dessas instituições que buscava valorizar a individualidade de cada uma delas (Polidori, Marinho-Araujo e Barreyro, 2006).
Com a criação do PAIUB, foi proposta uma avaliação institucional entendida como capaz de atender a diversas expectativas no tocante às atividades acadêmicas, ficando clara a atenção às várias dimensões da universidade, sejam elas o ensino, a produção acadêmica, a extensão ou a gestão (SOUSA, 2009). Entende-se que o foco deveria recair apenas sobre a graduação, já que a pós-graduação estava contemplada pelo processo de avaliação regulado pela CAPES e pelo Conselho Nacional de Desenvolvi- mento Científico e Tecnológico (CNPq).
A partir da análise do documento que descreve o PAIUB, elaborado pela Secretaria de Educação Superior (SESU), Polidori, Marinho-Araujo e Barreyro (2006) destacam que, dentro de uma perspectiva de desenvolvimento de uma universidade contemporânea, o processo de avaliação deveria atender a três exigências básicas:
• ter um processo contínuo de aperfeiçoamento do desempenho acadêmico; • atuar como uma ferramenta para o planejamento da gestão universitária; • atender a um processo sistemático de prestação de contas à sociedade.
Ainda de acordo com Polidori, Marinho-Araujo e Barreyro, (2006), é possível estabele- cer quatro etapas para o Programa:
• diagnóstico: construído por dados quantitativos a partir do curso analisado; • avaliação interna: elaboração de uma autoavaliação;
• avaliação externa: realizada pela comunidade acadêmica formada várias IES, por
profissionais da área, representantes de entidades científicas e empregadores;
• reavaliação interna: realizada a partir de resultados avaliativos produzidos, o que
propiciava uma análise com a comunidade do curso.
Embora tenha recebido ampla adesão das universidades brasileiras, sua implementação foi afetada pela interrupção do apoio do MEC desde o início do governo de Fernando Henrique Cardoso (BRASIL, 2003). De acordo com Zainko (2008), o PAIUB não se mostrava mais adequado enquanto alicerce para dar subsídios necessários ao MEC para o desempenho das funções de coordenação e controle do sistema de educação superior.
Surgem, então, novos mecanismos de avaliação, a partir da Lei n.º 9.131/1995 e da sanção da Lei n.º 9.346/1996, de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Embora o instrumento de avaliação mais relevante tenha sido o Exame Nacional de Cursos (ENC) – conhecido popularmente como Provão –, existiram também o processo de Avaliação das Condições de Oferta (ACO), que a partir de 2001 passou a ser chamado de Avaliação das Condições de Ensino (ACE), e o processo de avaliação das IES para credenciamento e recredenciamento (BRASIL, 2003; POLIDORI, MARINHO- ARAUJO e BARREYRO, 2006; POLIDORI, 2009).
O objetivo do ENC era mensurar o processo de aprendizagem realizado em cada curso pelos estudantes concluintes, com o propósito de avaliar o curso e a instituição, mas não tinha o interesse de avaliar o aluno. Por meio de uma prova realizada com base em conhecimentos específicos a cada área de avaliação, era atribuído um conceito, que poderia variar entre “A” e “E”, sendo, respectivamente, o melhor e o pior conceito. Embora obrigatório para todos os estudantes no último ano da graduação, sob pena de não retirarem seus diplomas, não avaliava o aluno para fins de conclusão de curso, não importando o desempenho discente para o processo de aprovação acadêmica (SOARES e NEVES, 2003).
Apesar de terem sido implementados na mesma década, o ENC e o PAIUB eram completamente diferentes em suas bases de criação. Algumas notáveis diferenças podem ser levantadas entre ambos, conforme ilustrado no quadro 11.
Quadro 11 − Comparação entre o ENC e o PAIUB
PAIUB ENC
Princípios básicos • Globalidade • Indicadores de performance
• Não comparabilidade • Comparabilidade entre IES
• Respeito à identidade institucional
• Divulgação das performances das IES
• Sem premiação ou punição
• Existência da IES depende de seu resultado da avaliação
• Legitimidade política • Legitimidade técnica
Quadro 11 − Comparação entre o ENC e o PAIUB (continuação)
PAIUB ENC
Participação • Voluntária • Compulsória
Avaliação • Orientada para a instituição
• Orientada para o sistema (comparação)
• Centrada nos processos • Centrada nos resultados Coordenador • Instituição ou comissão
interna da instituição
• Governo Federal (MEC/INEP/SESU)
Fonte: adaptado de Gomes apud Soares e Neves (2003).
De acordo com Polidori (2009), duas grandes críticas eram levantadas em relação ao ENC:
• o fato de se utilizar o resultado do desempenho dos alunos para conceituar as
IES;
• o fato de esse resultado ser apresentado em forma de ranking, embora tenha sido
verificado posteriormente, após estudo realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), que a comparação entre os rankings de diferentes cursos eram inviáveis, por apresentarem resultados inválidos, já que nem sempre o conceito “A” atribuído a um curso resultava em uma nota superior se comparada a um conceito “E” de outro curso.
Assim, conforme salientado por Dias Sobrinho (2010), a implantação do ENC se fez repleta de contradições. Entretanto, amplamente repercutido pela mídia, o Provão se consolidou como importante instrumento de avaliação e também de informação dos grupos interessados no setor de educação superior, em especial as IES privadas.
Como exame de larga escala, o Provão não avaliava o processo de aprendizagem de um curso, como era divulgado, apenas mensura o desempenho dos alunos. Além disso, Dias Sobrinho (2010) atenta para o fato de que os resultados poderiam sofrer intensas distorções, sem contar com o fato de que somente eram avaliados alunos concluintes. Isso significa dizer que não é avaliado o crescimento de um aluno dentro de curso, apenas a sua situação no momento do término da graduação, impossibilitando qualquer conclusão sobre o efeito do curso no processo de formação do estudante.
O Provão representa um processo importante no sentido de colocar a temática da avaliação na agenda da educação superior e também de levar esse imprescindível tema para discussão pela sociedade. No entanto, Dias Sobrinho (2010) identifica alguns equívocos conceituais, técnicos e políticos no processo de avaliação do ENC:
• restringe o fenômeno da avaliação a alguns poucos instrumentos de medição; • reduz a aprendizagem a desempenho e educação a ensino;
• confunde desempenho de estudante com qualidade de curso;
• não constrói um sistema integrado nem estabelece critérios de qualidade; • não respeita a autonomia didático-pedagógica;
• desconsidera elementos importantes de valor e mérito das instituições, para além
do desempenho estudantil em uma prova;
• não oferece informações confiáveis à sociedade;
• favorece a expansão privada e o enfraquecimento das instituições educacionais
públicas;
• é um instrumento autoritário, imposto de cima para baixo, sem discussão com a
sociedade e participação da comunidade acadêmico-científica.
Pode ser entendido que o Provão desencadeou modificações nas IES, desde reformula- ção de currículos, mudanças administrativas, criação de processos de premiação até a elaboração de cursos preparatórios para o Provão dentro das próprias IES. Embora esse movimento tenha sido um marco no processo de avaliação da qualidade das IES no Brasil, acredita-se que representou um retrocesso no processo de avaliação do ensino superior brasileiro, se comparado ao PAIUB.
Com o fim do governo de Fernando Henrique Cardoso, dá-se início ao governo de Lula e, com ele, o sistema de avaliação do ensino superior no Brasil passa por significativas modificações.
A partir de uma síntese dos estudos realizados pelos membros da Comissão Especial da Avaliação da Educação Superior (CEA), designada pelo então ministro da Educação, em 2003, foi elaborado o documento cujo conteúdo apresentava as bases para uma nova
proposta de avaliação para a educação superior, intitulado Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). A Comissão, presidida pelo professor José Dias Sobrinho, procurou entender a complexidade da educação superior, tanto na dimensão institucional quanto na do sistema, a partir da utilização de múltiplos instrumentos e da combinação de diversas metodologias (BRASIL, 2003).
A Lei n.º 10.861, de 14 de abril de 2004 (BRASIL, 2004), que instituiu o SINAES, deixa claro que esse novo sistema de avaliação deve assegurar:
• a avaliação global das IES e de seus cursos;
• o caráter público de todos os procedimentos, dados e resultados do processo; • o respeito à identidade e à diversidade de instituições e de cursos;
• participação do corpo docente, discente e técnico administrativo das IES, além
da sociedade civil, por meio de suas representações.
De acordo com o Decreto n.º 5.773, de 9 de maio de 2006 (BRASIL, 2006), os resultados da avaliação devem subsidiar os processos de regulação e supervisão da educação superior, que compreendem ações de autorização, reconhecimento e renova- ção de reconhecimento de cursos de graduação e credenciamento e recredenciamento de IES.
O SINAES, a fim de cumprir seus objetivos e atender às suas finalidades constitucionais e legais, compreende os seguintes processos de avaliação institucional:
• avaliação interna das IES; • avaliação externa das IES;
• avaliação dos cursos de graduação;
• avaliação do desempenho acadêmico dos estudantes de cursos de graduação.
Recktenvald (2006), ao elencar as modalidades de avaliação do SINAES, relata que a primeira delas representa o processo de autoavaliação, sendo coordenada pela própria IES, enquanto a avaliação externa é realizada por comissões designadas pelo INEP, segundo diretrizes estabelecidas pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação
Superior (CONAES). Já a avaliação dos cursos de graduação é realizada por meio de instrumentos e procedimentos que incluem visitas in loco de comissões externas. A quarta modalidade fica a cargo do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), aplicando-se aos estudantes do fim do primeiro e do último ano do curso avaliado, estando prevista a utilização de procedimentos amostrais.
A coordenação e supervisão do SINAES ficam delegadas à CONAES, criada para atender a essa demanda. Além disso, o sistema é operacionalizado pelo INEP em conjunto com a Secretaria de Educação Superior (SESU).
O SINAES, ao contrário do que acontecia no Provão, é uma avaliação realizada, pelo menos, a cada triênio, a todos os cursos e instituições de ensino superior do Brasil. Além disso, o novo sistema não facilita o ranqueamento, mas também não impede que ele seja feito, por meio da interpretação dos dados realizada pela imprensa ou pela sociedade (BARREYRO, 2004).
De acordo com Polidori (2009), em relação ao processo avaliativo no âmbito nacional, considera-se que houve uma divisão em quatro ciclos, apresentados da seguinte maneira:
• primeiro ciclo (1986 a 1992): várias iniciativas de organização de um processo
de avaliação e a existência de avaliações isoladas no país. Tem como referência a criação do PARU e do GERES;
• segundo ciclo (1993 a 1995): denominado formulação de políticas. Corresponde
à instalação do PAIUB;
• terceiro ciclo (1996 a 2003): denominado consolidação ou implementação da
proposta governamental. Ocorreu o desenvolvimento do ENC, da Avaliação das Condições de Oferta e, ainda, do processo de avaliação das IES para credenciamento e recredenciamento, embora estes dois últimos tenham sido de menor importância no processo;
• quarto ciclo (2003 aos dias de hoje): denominado construção da avaliação
emancipatória, com a implantação do SINAES, com uma proposta de se desen- volver uma avaliação formativa e que considerasse as especificidades das IES do país.