Structural interventions

O sistema político brasileiro foi bastante instável durante a maior parte do século XX devido sobretudo à competição entre as elites. Entre 1930 e 1945, caracterizou-se por ser uma forma autoritária de corporativismo, na qual tanto os direitos políticos e civis como as eleições regulares estiveram suspensos. Entre 1945 e 1964, o regime político dominante foi uma forma instável de populismo semidemocrático. Entre 1964 e 1985, o Brasil sofreu a sua pior experiência autoritária: o congresso foi fechado duas vezes pelo regime autoritário; as eleições para presidentes foram suspensas, assim como a maior parte das garantias civis. Uma nova Constituição democrática foi promulgada em 1988 e as eleições regulares têm ocorrido desde 1989 (Avritzer, 2003).

A predominância de um modelo autoritário e oligárquico no Brasil resultou numa formação de Estado, num sistema político e numa cultura caracterizada pelos seguintes aspectos: “a marginalização política e social das classes populares, ou a sua integração através do populismo e do clientelismo; a restrição da esfera pública e a sua privatização pelas elites patrimonialistas; a “artificialidade” do jogo democrático e da ideologia liberal, originando uma imensa discrepância entre o “país legal” e o “país real” (Santos, 2002:15).

Apesar da Constituição de 1988 ter trazido importantes conquistas para o fortalecimento dos estados e municípios que se traduziram numa ampliação da participação política dos cidadãos, ela é marcado por um paradoxo: as instituições e regras formais da democracia têm de conviver com um défice social alto. No Brasil, os 10% mais ricos detêm a maior participação da renda, na ordem dos 53%, estando mais de 30% da população privada de aceder a bens essenciais, como saneamento, saúde, educação, segurança. Essa realidade exige um esforço do sector público quanto ao provimento dos serviços e bens públicos básicos (Moás, 2002).

Avritzer (2003) refere dois factores que explicam a baixa adequação da infra- estrutura de serviços públicos na maior parte das cidades brasileiras: o baixo nível de organização da população do país e a forte tradição clientelista com as suas repercussões no sistema de distribuição dos bens públicos. A vida política brasileira,

desde o século XIX, foi profundamente marcada pela presença dos mediadores políticos na distribuição dos bens públicos. No âmbito social uma das piores consequências do fortalecimento das oligarquias locais em virtude do federalismo foi o desenvolvimento do coronelismo – fenómeno sociopolítico identificado com o privatismo no exercício do poder local (Moás, 2002).

Em 1964, com a instauração da ditadura militar por um período de vinte anos, suspende-se o processo de democratização da sociedade brasileira. Pode-se referir que este facto significou um retrocesso histórico, dado que significativas modificações já haviam sido realizadas no sentido de conter o poder oligárquico.

“Somente nos anos 1970 começou a ocorrer um processo de formação de associações comunitárias independentes do sistema político. As associações comunitárias proliferam como parte de um movimento associativo generalizado de reacção ao autoritarismo. (…) Elas reivindicaram autonomia organizativa em relação ao Estado, elas questionaram a presença de mediadores políticos e elas questionaram uma tradição de considerar serviços urbanos um favor a ser oferecido pelo Estado. (…) Novas formas de acção colectiva emergiram no decorrer do processo brasileiro de democratização. Ao nível urbano novas associações comunitárias surgiram, botando em questão o padrão disponível de relação entre Estado e sociedade e introduzindo elementos de renovação cultural, tais como a organização democrática ao nível local” (Avritzer, 2003:476).

Esta revitalização do poder local e a descentralização política e administrativa em muito contribuíram para aumentar o compromisso dos governantes com a questão social, incentivando as políticas de participação, já que estas são consideradas um factor de inclusão social.

A Constituição Federal valorizou o poder de decisão dos Municípios, o que proporcionou uma melhoria considerável na prestação de serviços básicos, como a saúde, educação, transporte, habitação e saneamento na esfera local. A partir do art. 29, a Constituição Federal preservou a autonomia municipal no que concerne à sua organização – através da possibilidade de elaborar a sua própria lei orgânica -, bem como financeiramente já que praticamente duplicou a carga tributária na arrecadação dos tributos nacionais.

“Sucintamente, pode-se afirmar que a maior parte das leis orgânicas estão pautadas nas seguintes premissas: “gestão democrática e participativa da cidade, implicando a adopção dos princípios da soberania popular, da descentralização inter

e intragovernamentais do processo decisório, especialmente no que concerne ao orçamento e à democratização do acesso às informações sobre os problemas urbanos e a acção do governo. (…) Universalização do direito urbano – identificado como acesso universal à habitação e aos serviços de transportes, ao saneamento básico, nele entendido drenagem, abastecimento de água, esgotamento sanitário, colecta e destinação dos resíduos sólidos, saúde, educação, cultura, desporto e lazer” (Moás, 2002: 50-51)

4.1.2. O Poder Municipal e a participação no Brasil: contextualização legislativa

O poder executivo municipal brasileiro é exercido pelo prefeito (sistema presidencialista). Para ajudá-lo na direcção do município, ele conta com os secretários municipais, encarregados dos vários sectores administrativos e com o aparelho técnico-administrativo e seus directores. Ambos são de livre escolha do prefeito, ou seja, não são eleitos, permanecendo no cargo enquanto o prefeito achar conveniente. O prefeito e o vice-prefeito são eleitos simultaneamente com os vereadores, pelo mandato de 4 anos.

É ao executivo municipal que compete elaborar, propor e executar anualmente o orçamento municipal.

O vereador é eleito e é o agente político que actua no âmbito dos municípios, a nível legislativo, conforme a forma de governo constitucional na Câmaras. No Brasil, ele tem actividade legislativa e parlamentar (Janaína, 2007). É à câmara dos vereadores que cabe o poder de fazer emendas e de aprovar, ou não, o orçamento.

A Constituição de 1988 no Brasil consolidou novos mecanismos de participação popular, como os Conselhos Gestores de Políticas Públicas, em diversas áreas como Saúde, Educação, Assistência Social, Criança e Adolescente. Estes Conselhos devem ser compostos por igual número de representantes do Governo e da Sociedade Civil, e devem orientar as decisões sobre as políticas públicas, uma vez que são deliberativos e não meramente consultivos (Lacerda, 1998).

É conveniente notar que a expansão da participação política, apesar de ser associada à legitimidade das democracias, bem como à sua estabilidade e desenvolvimento, parece depender do valor que lhe é atribuído pelos governantes. Estes podem impedir a expansão das normas democráticas e negar a implementação de políticas de participação por parte dos eleitos que se consideram automaticamente

com legitimidade para decidir conferida pelo acto eleitoral e não pela participação e “inspecção” pública a posteriori das eleições.

Lacerda (1998) salienta que no caso do Brasil a participação do cidadão não significa necessariamente uma ampla democratização da gestão pública de forma imediata ou linear. As experiências êxitos sobre este ponto de vista são resultado de um conjunto de factores, entre os quais se destacam a tradição associativa do município e a vontade política de governantes comprometidos com a socialização do poder.