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A implementação do OP ainda é uma realidade pouco significativa do ponto de vista estatístico, tanto no Brasil como em Portugal:

Quadro 1- Número de experiências do OP no Brasil e em Portugal

Nº de municípios Experiências de OP %

Brasil 5 507 103 1,9

Portugal 308 12 3,8

Fontes: pesquisa FNPP e IBGE (Censo 2000), citado por Teixeira 2003:194; www.op-portugal.org

No entanto, mais do que a implementação estatística, o OP tem sido valorizado como uma política de participação que apresenta uma das mais inovadoras formas de intervenção social. Em particular, referimos: a mobilização dos grupos sociais mais desfavorecidos e a sua intervenção directa na melhoria da qualidade de vida; o poder de decisão que é conferido à população sobre as obras a executar; a possibilidade do cidadão dar o seu parecer sobre os investimentos municipais do orçamento público; a inversão de prioridades a favor das zonas mais carenciadas; a democratização do serviço público. Acresce o facto de ser uma política que está em sincronia com várias experiências do OP que vão surgindo em várias cidades por todo o mundo o que lhe dá uma maior visibilidade como política que visa o seu crescimento como força alternativa de democracia participativa.

Segundo dados do Observatório Internacional do Orçamento Participativo, as experiências documentadas são as que podemos ver no quadro abaixo. Observa-se que a maioria das experiências do OP situa-se na América Latina e depois Europa.

Quadro 2 - Experiências documentadas do Orçamento Participativo

Continente País Experiência

América do Sul E Central Brasil El Salvador Colômbia Equador Argentina Peru Bolívia Chile Costa Rica Venezuela Guatemala República Uruguai Paraguai

Porto Alegre, Recife, Belo Horizonte, Guarulhos, Diadema, Santo André, Fortaleza, Mundo Novo, Suzano, João Pessoa, São Carlos, Varginha, São Leopoldo, Gravataí, Campina Grande, São Mateus, Osasco, Vitória, Várzea Paulista, Concórdia; Goianésia, Londrina, Natal, Olinda, Pará de Minas, Rio das Ostras, Santa Maria, Alvorada, Estado do Rio Grande do Sul, Aracaju, Araraquara, Bana Mausa; Botelhos, Campinas, Cariacica, Caxias do sul, Contagem, Cuiabá, Diadema, Dornados, Ipatinga, Itapetininga, Manaus, Monte Alto, Nova Lima, São Luís, Serra, Sobral, Teixeira de Freitas, Tunápolis, Vimião.

San Salvador, Micro-região de Juayúa, Nejapa, Alegria.

Samaniego, Manizales, Marsella, Medellín, Envigado, Arauca, Pereira, Valle delCauca, Ibague.

Cuenca, Cotacachi, Ibarra, Montufar, Chimborazo, Cayambe, Orellana.

Buenos Aires, Rosário, Córdoba, La Plata, Moron, Bella Vista – Corrientes

O OP está previsto na Constituição da República, sendo assim considerada uma política de Estado de carácter obrigatório

Uncía, Ciudad de El Alto (La Paz), Pintada

Buin, Cerro Navia, La Pintana, Molina, San Antonio, Rancaqua, Illapel, Talca, Lautaro, Freirina, S.Salud Tacahuano, San Joaquín, Municipalidad de Frutillar, Municipalidadde Puerto Montt

Escazu

Caracas, Guacara, Libertador, Mérida, Baruta Quetzaltenango, San Juan Comalapa O OP tornou-se lei nacional em 2007 Montevideo, Paysandu, Maldonado, Florida Asunción América do Norte Canadá EUA México

Guelph, Toronto Community Corporation, Montreal Chicago

San Pedro, Gomez Palácio

Inglaterra Bélgica

Bradford, Salford, Harrow, Sunderland

Europa França Itália Alemanha Portugal Espanha

Saint-Denis, Bobigny, Arcueil, Limeil- Brevannes, Morsang- sur-Orge, Paris XX, Poitiers, Região Poitou Charentes (OP dos Liceus)

Poitiers, Região Poitou Charentes (OP dos Liceus) Comune de Grottammare, Roma XI, Nápoles, Modena, Arezzo, Colorno, Reggio Emilia, Trento, Paderno Dugnano, San Canzian d’Isonzo, Anzola dell’Emilia, Novellara, Província de Cagliari, Província de Reggio Calabria, Senago, Senigallia, Vimodrone, Bergamo, Veneza, Região de Lázio

Rheinstetten, Lichtenberg (Berlim)

Alcochete, Alvito, Aljustrel, Avis, Batalha, Braga, Carnide (Lisboa), Castelo de Vide, Castro Verde, Lisboa, Marvão, Palmela, Santiago do Cacém, São Brás de Alportel, São Sebastião (Setúbal), Serpa, Sesimbra, Vila Real de Santo António

Sevilha, Córdoba, Getaf, Albacete, Campillos, Novelda, Xirivella, Santa Cristina d’Aro, Figaró-Montmany, Logroño, Tudela, Donostia-San Sebastián, Zaragoza, Sant Joan D’Alacant, Jerez, Castellón, Petrer

África Cabo Verde

África do Sul Moçambique

Sta Cruz (Ilha de S.Vicente), São Miguel (Ilha de S.Vicente), Paul (Ilha de Sto.Antão),Mosteiros (Ilha do Fogo)

Búfalo Maputo

Ásia Índia Kerala

Fonte: Projecto Orçamento Participativo Portugal (http://www.op-portugal.org)

As experiências assinaladas revelam uma grande diversidade (Alegretti; Herzberg, 2004), tanto na dimensão territorial e populacional dos municípios como pelos modelos participativos, financeiros e legislativos do desenho institucional (Dias, 2004).

Torna-se importante ao analisar as políticas de participação, considerar o tamanho das cidades, dado que quanto maior também maior o número de redes sociais que tendem a ser mais complexas no que respeita ao relacionamento com o Estado local (Moás, 2002).

“O conflito urbano” versus a “paz social”

As experiências de implementação do OP na América Latina e Europa têm sido objecto de diferentes análises. Há autores, (Sintomer; Gret (2002); Allegretti; Herzberg (2004) que distinguem as práticas do OP na América latina e Europa pelo diferente valor que cada um destes espaços confere ao OP como política de

participação. Consideram que na América latina se tem valorizado mais “o conflito urbano” do que procurado a “paz social”:

“Estas práticas (principalmente latino-americanas) se han centrado en la valoración del “conflicto urbano” (más que en la búsqueda de la “paz social”), interpretándolo como una fuente de soluciones criativas, capaces de beber de la riqueza de las diferencias estratificadas en las ciudades sin mortificarlas con enfoques homologantes. En este sentido, han procurado que se entable un diálogo entre los distintos sectores de la sociedade incluso que los movimientos “antagonistas’ se unan a la experimentación de políticas de gestión innovadoras para transformar el uso territorial. Con esto, se pretendía que el ofrecimiento por parte de los poderes institucionales de una apertura a la toma de decisiones compartida con los habitantes se correspondiera com la asunción de una auténtica responsabilidad por parte de los tejidos sociales en la experimentación de políticassociales, económicas y ambientales centradas en los objetivos de la sostenibilidad.” (Allegretti; Herzberg, 2004: 3).

A participação na Europa desenvolveu-se muito com a prática de conselhos consultivos de bairro. Estes são abertos a todos os habitantes que desejam participar, o que permite a estes expressarem a sua opinião sobre os problemas ligados à acção municipal. Contudo, na maioria das vezes, o ponto de vista expresso pelos habitantes tem apenas um valor consultivo e estes acabam por se cansar por falta de motivação.

As expectativas com os conselhos de bairro prendem-se muito com três problemáticas: a da incorporação das energias dos cidadãos na gestão local, com a ideia de que gerir bem é “gerir com”; a da (re) constituição do “laço social”, devendo os conselhos de bairro favorecer a eclosão de novas sociabilidades, e através delas, conseguir uma paz social ameaçada por habitantes fechados sobre si; e o da democracia participativa no seu senso estrito, que permite aos cidadãos discutir as opções políticas e participar na discussão do interesse geral. (Sintomer; Gret, 2002).

“Na Europa, nos bairros que são alvo de políticas urbanas e onde as iniciativas participativas são particularmente numerosas, a vontade de reconstruir o “laço social” tende, infelizmente, a fazer passar para segundo plano a realidade dos conflitos sociais. De maneira geral, as iniciativas participativas são abandonadas pelos jovens, palas populações mais precárias e pelas que são originárias da imigração. Tendem a ser monopolizadas pelas classes médias. (…) A política tende a reduzir-se à gestão e a participação é sobretudo posta ao serviço de uma

modernização das políticas públicas. A participação raramente constituí uma dinâmica que questiona as relações de poder. Ela prefere evitar os conflitos sociais, em vez de construir novos espaços de expressão” (Sintomer; Gret, 2002:15)

Quadro 3 - Diferenças das experiências na Europa e América Latina

Dimensões Europa América latina

Política/administrativa

Social

Participativa

- Reduz-se muito à ideia da eficácia da gestão: visão tecnocrática.

- Maior participação das classes médias;

- Evita-se o conflito.

- Participação visa a modernização.

- Visa-se a politização das regras técnicas.

- Benefício dos mais desfavorecidos;

- Valorização do conflito.

- Transformar conteúdo social da gestão pública; - Valorizar a capacidade de gestão dos cidadãos;

- Luta contra o clientelismo e corrupção

Concretamente, no que se refere à participação no Orçamento Participativo, na América latina as necessidades que motivam essa participação são em grande parte de natureza social. Prendem-se com a vontade de reequilibrar o abismo económico entre os cidadãos, construindo modalidades mais justas de redistribuição dos recursos financeiros. É bastante valorizada a componente “pedagógica” de conferir maior capacidade de gestão aos munícipes, apelando ao debate e discussão dos problemas até chegar ao consenso quanto à forma de os solucionar.

Na Europa, as necessidades que deram impulso à adesão ao OP são mais de natureza política, e estão relacionados com a modernização e a melhoria da eficácia da máquina administrativa. Não se potencia o debate e envolvimento dos cidadãos na resolução dos problemas e raramente os processos de participação são deliberativos, evitando com isso o conflito.

Análise sobre as principais diferenças do OP

No quadro seguinte apresentam-se as experiências documentadas e recolhidas pelo Observatório Internacional da Democracia Participativa, que têm em

consideração a dimensão da cidade e retratam e discutem algumas dessas diferenças na América latina e Europa, que passaremos a analisar.

Quadro 4 - Cidades que documentaram experiências de Orçamento Participativos População Brasil América Latina Europa Total Mais de 4

Milhões

Cuahtémoc - México Buenos Aires – Argentina

2 De 1 a 4 milhões Recife Porto Alegre Belém Belo Horizonte Montevideo - Uruguai Rosário Argentina 6 De 500 a 1 milhão Santo André Campinas 2 De 50 a 500 Mil Alvorada Juiz de Fora Caxias do Sul Villa El Salvador-Perú Ilo - Perú Cuenca – Equador Córdoba – Espanha Sant Denis – França Portugal : Palmela 9 Menos de 50 mil Icapuí Mundo Novo

Puerto Asís – Colombia Cotocachi - Equador

Bobigny – França Pieve Emanuelle - Itália Rheistetten – Alemanha

7

Total 11 9 6 26

Fonte: Informação das Cidades, Estudo financiamento local e Orçamento Participativo, 2003 Elaboração: Yves Cabannes, PGU (UN-HABITAT) – Prefeitura Municipal de Porto Alegre

O quadro acima ilustra a realidade no que se refere ao número de habitantes cujas autarquias optaram e documentaram as suas experiências de Orçamento Participativo. Estas experiências tanto se desenvolvem em cidades com mais de 4 milhões de habitantes como com menos de 50 mil. Colocam-se algumas questões para as quais se aponta a necessidade de encontrar soluções na prática do Orçamento Participativo:

Qual a influência da escala (cidade grande, média, pequena) para que o OP se torna uma experiência com êxito? Como se determina e avalia a quantidade, a qualidade e a autonomia dos processos de participação e de deliberação? (Cabannes, 2003).

A iniciativa de desenvolver os processos de Orçamento Participativo é na generalidade do governo local, conforme consta do quadro seguinte:

Quadro 5 - Origem do processo do Orçamento Participativo América Latina Europa

Governo 20 27 Sociedade Civil 4 5 Sem informação 2 _______ Total 26 32

Fonte: Fábregas, Joan; Rodriguez, Anna; Dominguez, Filipe. “Análise das experiências do OIDP”, 2003

Não se registam diferenças significativas entre os processos da América Latina e da Europa no que se refere à iniciativa de desenvolvimento do OP. Em ambos os casos predomina a iniciativa do governo. A sociedade civil tem um papel pouco significativo em comparação com o governo, o que é compreensível dadas as características específicas do OP e a necessidade do apoio do governo para o seu sucesso no sentido da sua continuidade.

A definição da abrangência e finalidade dessa participação, e em que amplitude essa dimensão é desejada acaba por ser diferente de acordo com os projectos políticos e o perfil dos partidos no governo, mesmo no que se refere ao Orçamento Participativo.

De facto, um aspecto polémico e onde podemos encontrar diferenças na implementação do OP refere-se ao grau de participação que confere ao cidadão no processo de tomada de decisão. Podemos assistir a diferenças entre as experiências da América Latina e da Europa. Há uma maior tendência para situar o grau de participação decisivo (as opiniões recolhidas têm um impacto directo sobre a tomada de decisão) na América Latina do que na Europa onde prevalece o grau consultivo (as opiniões recolhidas podem ou não influir na tomada de decisão das políticas públicas).

O quadro seguinte ilustra o grau de participação do cidadão, na América Latina e Europa.

Quadro 6 - Grau de participação do cidadão América Latina Europa

Informativo 4 7 Consultivo 6 16 Decisivo 11 7 Sem informação 5 2 Total 26 32

Fonte: Fábregas, Joan; Rodriguez, Anna; Dominguez, Filipe. “Análise das Experiências do Observatório Internacional da Democracia Participativa”, 2003

Em defesa do papel consultivo, argumenta-se que o sufrágio eleitoral confere um poder de decisão aos eleitos que não deve ser substituído por sectores minoritários que participam no OP. Mantém-se aqui, a centralidade do Estado no processo político decisório que ocorre, todavia, articulado ou “pressionado” pelas procuras sociais de um processo comunicativo exercido por cidadãos na esfera pública.

Em defesa do papel decisivo da participação argumenta-se que este é um factor preponderante no estímulo à participação. “Quando o ponto de vista expresso pelos habitantes tem apenas um valor puramente consultivo, estes acabam por se cansar, por falta de motivação” (Sintomer; Gret, 2003:15). Por outro lado, Cohen questiona: se tomarmos como pressuposto que as principais instituições políticas solucionadoras de problemas (parlamento, administração e partidos) permanecem fixas no seu desenho e concepção, e que os cidadãos devem discutir direcções políticas e não resolver problemas, então, a capacidade de contribuição pública para dirigir o Estado permanece como uma questão aberta.

“Não é de admirar que a mobilização popular esteja muitas vezes ausente das iniciativas participativas europeias: não é paradoxal pedir às pessoas que invistam num processo onde sentem permanentemente o quanto secundário continua a ser o seu papel?” (Sintomer, 2002:148).

Categorias para a avaliação dos resultados da participação

Há quatro categorias que são consideradas importantes para avaliar os resultados da participação ao nível das experiências internacionais do OP. A eficácia: a participação contribuí para a eficácia do governo local, melhora os

resultados das políticas públicas. A legitimidade: a participação permite um maior conhecimento e controle por parte dos cidadãos sobre a gestão pública local, contribuindo para uma maior confiança no governo. A cidadania: a participação aumenta a capacidade dos cidadãos exercerem os seus direitos, cria novas responsabilidades no exercício democrático. A “igualdade”: a possibilidade de participação estende-se a grupos anteriormente excluídos, equilibra a justiça distributiva.

Quadro 7 - Finalidade da Participação

América Latina Europa

Eficácia 7 12 Legitimidade/ Confiança 4 4 Criação de cidadania 7 13 Igualdade 5 ____ Sem informação 3 3 Total 26 32

Fonte: Fábregas, Joan; Rodriguez, Anna; Dominguez, Filipe. “Análise das experiências do OIDP”, 2003

Na América Latina há uma maior tendência para privilegiar a eficácia/cidadania e a igualdade. Na Europa as dimensões mais importantes são a cidadania e eficácia, com valores mais elevados que na América Latina. Estas diferenças podem dever-se ao facto dos processos de democratização das sociedades da América Latina serem mais recentes que na Europa. As desigualdades sociais também são mais acentuadas nos países da América Latina.

Como se referiu anteriormente o grau de participação do cidadão no OP pode assumir um carácter deliberativo ou consultivo. No caso de Belo Horizonte a opção é por um OP de carácter deliberativo enquanto o caso de Palmela adopta um OP de carácter consultivo.

METODOLOGIA

In document Controlling a successful innovation (sider 99-102)