Legal structures

Debate em torno do significado da participação

A perspectiva do Partido dos Trabalhadores (PT) sobre o significado de participar e participar de quê pode resumir-se da seguinte forma: “Participar significa influir directamente nas decisões e controlar a execução das mesmas. O que interessa, aos sectores populares, decidir na administração municipal? Em primeiro lugar, o orçamento, ou seja, para onde vai o dinheiro público. Entendemos que deve ser canalizado prioritariamente para áreas populares. Quem tem menos e precisa mais, recebe mais (…) Por isso, queremos interferir directamente na definição do orçamento municipal e queremos controlar a sua aplicação. Queremos decidir sobre as prioridades de investimento em cada vila, bairro e da cidade em geral (Silva, 2001:141, 145).

A participação significa coisas diferentes para pessoas ou grupos diferentes. Para alguns autores, a participação é uma forma de aumentar a eficiência dos governos; para outros ela implica o aumento da justiça social, ou seja, o acesso de pessoas e grupos historicamente excluídos do processo decisório. Outros advogam que a participação é mera retórica de políticos e governantes, o problema da cooptação: mesmo que os espaços de participação sejam representativos, o desequilíbrio entre o governo e os participantes, no que se refere ao controlo da informação e dos recursos, faz com que a participação seja manipulada pelos membros do governo (Souza, 2001).

De acordo com a síntese de Abers (1995), para alguns os benefícios da participação limitam-se a factores instrumentais, isto é, aumento da efectividade da política pública, promoção de consenso sobre as acções governamentais e acesso a informações detalhadas sobre as necessidades reais dos cidadãos comuns. Para os que elegeram o OP como política prioritária, no entanto, o principal objectivo da participação é o da delegação de poder aos grupos sociais que foram ignorados pelas políticas anteriores de desenvolvimento local.

A interpretação da participação no OP

Existem diferentes teses sobre a interpretação da participação no OP. Podemos dividir estas teses em quatro blocos: gestão; educação; política e mudança social:

a) No terreno da gestão, o OP é a gestão urbana com os pobres, mecanismos de gestão conjunta de recursos públicos através de decisões compartilhadas sobre a locação dos recursos orçamentários (Santos, 1998); o modelo de gestão urbana mais do que uma política pública (Boschi, 2005); e um processo de gestão fiscal social (Navarro, 1997).

b) No terreno da educação, o OP é um processo educativo que envolve todos os actores locais importantes – perfeito, burocratas, vereadores, movimentos sociais e o PT. Essa visão é tributária do pensamento de Stuart Mill sobre o papel educativo do governo local.

c) No terreno político o OP é: uma política pública em que os que têm poder o cedem para os grupos em desvantagem (Abers, 1995); uma forma de radicalizar a democracia e o resultado de uma grande vontade política, que aumente a consciencialização sobre a cidadania e de melhorar as condições de vida da população (Villas, Boas, 1994); uma das formas correntes de globalização contra- hegemónica (Santos, 1998); uma forma de combinar democracia representativa com participação (Jacobi e Teixeira, 1996); um instrumento para superar os limites da democracia representativa através de mecanismos que ampliem a mobilização da sociedade civil para além do corporativismo e da simples consulta (Laranjeira, 1996). Contrariando as visões correntes do OP, Dias (2000) argumenta que a experiência tem sido uma forma de o executivo municipal sobrepor-se ao legislativo. Existe ainda a visão de que o OP aumenta a transparência, accountability e credibilidade dos governos e seus participantes. Também é referido como uma forma de diminuir o clientelismo e autoritarismo.

d) No terreno da mudança social, os autores concluem que o OP permite: a distribuição mais justa dos recursos escassos numa sociedade desigual (Santos, 1998); um instrumento inovador para a reconstrução da vida pública. Uma nova forma de relacionamento entre o poder público local, as organizações populares e o resto da sociedade, a fim de atender às solicitações dos segmentos mais pobres da população; o fortalecimento do associativismo urbano e do relacionamento entre as associações comunitárias e os moradores dos distritos.

A promoção da justiça distributiva

Como um dos objectivos do OP é a promoção de uma justiça distributiva, tem propiciado a emergência e ampliação de laços solidários, priorizando obras para os sectores mais carentes por parte dos bairros e lideranças com melhores condições de vida e infra-estruturas urbanas. Tem propiciado igualmente a ampliação de uma percepção local para um conhecimento da realidade mais geral dos problemas da região. Ampliam-se assim as preocupações em direcção à melhoria das condições de vida da colectividade de maneira geral.

Destaca-se também, a preocupação com a questão da qualificação em termos de informações e conhecimentos para subsidiar o processo de participação. Concebendo-se que a actuação ultrapassa o mero acto de apresentar propostas de obras e que se defende a participação não apenas no momento das deliberações mas também nas fases de execução e gestão, pelo que qualificar os quadros do “movimento comunitário” tende a ganhar importância (Silva, 2001).

Em suma, ao lidar directamente com recursos para a realização de obras e ao mobilizar as populações mais carentes o OP atende simultaneamente aos interesses tanto da administração pública, quanto aos interesses sociais de maneira geral.

Essa coincidência de interesses foi talvez a chave que inaugurou o ciclo de organização cívica. Por um lado, o governo percebeu que ganhava credibilidade e apoio político ao prover de infra-estrutura e serviços os bairros que efectivamente participavam. Por outro lado, os moradores tendiam a se mobilizar apenas quando acreditavam que sua participação lhes trouxesse benefícios (Abers, 1995).

O OP tem permitido igualmente uma inversão de prioridades sociais, na medida em que estas são estabelecidas por um processo público e colectivo liderado pelas populações mais desfavorecidas. A realização de obras, o controle político de todo o processo e a capacidade de produção de resultados que alteram a lógica tradicional de política, são aspectos que podemos enunciar como uma avaliação positiva da experiência.

Limites ao processo participativo do OP

No entanto, alguns limites são apontados ao processo de participação do OP. A equipa do governo afirma-se, como elemento central na disputa ou conquista de

adesão aos seus interesses e projectos. Os recursos técnicos e políticos, a referência da legitimidade do mandato, a infra-estrutura, as informações, enfim, o uso da máquina estatal e a necessidade da realização de obras com impactos político- eleitorais fazem valer um controle da administração municipal com os seus técnicos e políticos do governo (De Vita, 2000, citado por Luchmann, 2002).

A questão da garantia de um total sucesso no estabelecimento de espaços públicos decisórios que articulam a participação do Estado e da sociedade é bastante débil. Por um lado, para valer um efectivo controlo social sobre o sistema político, torna-se necessário que a sociedade civil exerça um papel mais activo, para além do papel de influência na esfera pública. Por outro lado, a participação efectiva do Estado no processo deliberativo é central, na medida em que frente à pluralidade, às desigualdades e aos conflitos sociais, o Estado, enquanto responsável pela administração da coisa pública, deve responder, face ao mandato adquirido pelo sufrágio universal, ao conjunto de reivindicações, interesses e compromissos mais gerais (Luchmann, 2002).

Uma interrogação que uma parte da esquerda faz é a de questionar da efectiva possibilidade da participação quebrar com a estrutura de classes sociais, enfatizando a tendência mais conciliatória do que contestatária do modelo. Ou seja, parte do pressuposto de que a democracia participativa é tolerada enquanto não se constituir em ameaça ao poder e privilégios das elites e classes dominantes.

São discutidos riscos e limites da experiência, seja no que diz respeito às relações de desigualdade entre os participantes e seus representantes, e entre estes e o governo, seja no que se refere à relação entre o montante de recursos e o grau de carência da população; ou à acentuada dependência da vontade e do compromisso da administração pública municipal. Outro conjunto de problemas dizem respeito ao grau de institucionalização do processo que por um lado vem favorecendo a construção de um mecanismo de participação social mais pacífico, amplo e representativo dos interesses sociais, por outro esta pacificação dos conflitos corre o risco de sufocar o papel crítico do associativismo local. (Luchmann, 2002)

O OP tendo surgido como uma prática desestabilizadora, ao tornar-se com o tempo numa prática sustentável, corre o risco de perder esse potencial à medida que o seu sucesso vai aumentando. A rotina da mobilização atrai uma mobilização da rotina (Santos, 2003).