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Antecedentes históricos

Pretende-se, neste ponto, situar o aparecimento do OP, reflectindo sobre os factores específicas que lhe deram origem e as motivações para a sua implementação por parte do pode executivo, já que actualmente conta com a adesão de inúmeros municípios em vários países, sobretudo na Europa e América latina, conforme documentado mais à frente.

É praticamente unânime por parte dos autores que têm investigado o OP de atribuir ao Partido Trabalhista (PT)8 do Brasil a sua criação e situar o início da sua experiência prática em 1989, quando este partido assumiu o Município de Porto Alegre9.

É referido como principal objectivo com a introdução do OP o desenvolvimento de uma política de gestão inovadora, baseada na participação popular na elaboração e execução do orçamento público, especialmente para a escolha dos investimentos municipais. Visa-se com esta política não apenas a instituição de um novo modelo administrativo, mas a tentativa de ruptura com um padrão de relacionamento Estado/sociedade pautado na dualidade público/Estado e privado/sociedade.

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O Partido dos Trabalhadores (PT) é um dos produtos e, ao mesmo tempo, um dos maiores actores da transição para a democracia no Brasil. Foi constituído em 1980 e reconhecido legalmente em 1982. Tem uma tripla origem. A primeira é o movimento sindical, de onde saiu Lula da Silva (actual Presidente do Brasil) e Olívio Dutra (primeiro Prefeito do PT de Porto Alegre). As comunidades eclesiásticas de base e sobretudo a corrente cristã influenciada pela teologia da libertação constituem a segunda origem do partido. A terceira origem do PT é constituída pelas correntes de extrema- esquerda, que contribuíram para fundar o partido ou ao qual aderiram logo depois (Sintomer e Gret, 2003)

9 _{Porto Alegre é uma cidade de 1,3 milhões de habitantes e capital do Estado do Rio Grande do Sul. A}

proposta de OP surge como resposta a uma proposta de conselhos populares feita pelo prefeito de Porto Alegre pelo PDT, Alceu Collares, no início da sua gestão às associações de moradores da cidade em 1986. A União das Associações de Moradores respondeu que o mais importante na prefeitura era o dinheiro público, e por isso o que queriam era intervir directamente na definição do orçamento municipal e no controle da sua aplicação (Avritzer, 2003)

A experiência do OP de Porto Alegre é referida por vários autores, não apenas por ser pioneira na instituição de um novo paradigma de relações entre o poder político e a sociedade, mas também pelo seu sucesso no que se refere à sua capacidade de expansão, renovação e continuidade ao longo do tempo (Feddozzi, 1996; Avritzer, 2003; Luchmann, 2002).

Motivações para a implementação do OP

Villas-Boas (1994) considera que a motivação para a implementação do OP se deve a mudanças que foram sendo introduzidas na administração pública, fruto de um processo de democratização, que visa transformar a relação entre o Estado e a sociedade civil.

A autora refere a crise do Estado que marcou a década de 80 no Brasil como um dos factores explicativos para o desenvolvimento de políticas de participação que contrariassem o Estado centralizador. Por um lado, os problemas de ordem económica foram acompanhados por uma crise das formas de representação política face aos problemas sociais e à incapacidade do Estado em resolvê-los. Por outro lado, o surgimento de novos actores sociais, que colocam em debate a luta pelo reconhecimento dos direitos sociais e da capacidade da sociedade civil intervir no Estado. Aqui, os governos locais passaram a assumir um novo papel na implementação de políticas públicas.

As experiências do OP visam adquirir uma nova ética no tratamento da coisa pública, tanto por parte dos governantes como da sociedade civil, centrada na responsabilidade social, no reconhecimento da diversidade e da pluralidade, na ideia de gerir os conflitos entre interesses sociais, de forma a imprimir uma certa transparência às acções do governo, e na garantia ao acesso às informações sobre a gestão pública. A ideia de partilha de poder implica a participação da população não só na elaboração mas também na decisão das políticas públicas.

A motivação para a implementação do OP relaciona-se igualmente, com a procura de uma legitimidade do processo decisório, não apenas assente nos resultados eleitorais mas também através de processos de discussão que, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa visam reforçar a legitimidade das decisões tomadas, em particular no que se refere aos investimentos do governo local (Luchmann, 2002).

Outros argumentos parecem apontar para a “maximização da eficiência e eficácia do Estado” e para a “reforma do Estado” através do apelo à participação como forma de reforçar a própria democracia (Silva, 2001).

De facto, sendo o próprio poder eleito a tomar a iniciativa de implementar o OP, ele está a induzir um controle sobre si mesmo, utilizando a acção organizada (realizada pelo próprio Estado) dos cidadãos. Pressupõe-se que com este tipo de participação popular aconteça também o aumento da eficiência do Estado no atendimento das necessidades sociais. Deste modo, há uma expansão do Estado sobre a sociedade, da mesma forma que a sociedade aumenta a sua participação no processo decisório público.

Sintomer e Gret (2003) referem que a justificação para avançar com o OP no Brasil, foi essencialmente política. Mais especificamente, defendia-se a necessidade de uma participação directa dos cidadãos na decisão política, justificada para dar resposta a um triplo contexto.

O primeiro contexto refere-se ao plano da separação estrutural entre representantes e representados que caracteriza o Governo representativo. Pretendia- se contrariar esta relação diminuindo a delegação do poder aumentando a soberania do povo. A prática do OP visava, em articulação com as instituições desta, fazer emergir formas mais exigentes e sistemáticas de participação, não apenas na escolha dos decisores, mas de influência directa sobre o conteúdo das decisões.

No segundo contexto, defende-se a política da “inversão de prioridades”. Esta política consiste em afirmar os interesses das classes populares, invertendo a tendência de apropriação de largas fatias de recursos públicos empreendida por círculos da sociedade civil mais influentes junto do poder.

O terceiro contexto é o da relação com o Estado. O OP compreende igualmente uma crítica à burocracia estatal, marcada pelo clientelismo estrutural e pela opacidade das razões de Estado. Defende-se igualmente que a dinâmica da participação é um meio de afirmar o seu poder contra o “tecnocratismo” das camadas médias intelectuais, saídas das universidades, que pensam frequentemente, com toda a sua boa fé, que a gestão urbana é, antes de mais, um assunto de competências técnicas e que estas são social e politicamente neutras. O OP visa valorizar as capacidades de gestão dos cidadãos: a primeira contribuição destes será transformar o conteúdo social da gestão pública, e a sua “eficácia” é inseparável desta mudança (Sintomer e Gret, 2003:36).

Torna-se então necessário criar dois novos vectores: o da gestão (ou técnico), de acordo com a ideia de que gerir com eficácia é também gerir com transparência, daí a necessidade na produção da legitimidade processual, assente numa metodologia pública de tomada de decisões; o vector social (ou comunitário), devendo as assembleias e conselhos locais favorecer a eclosão de novas sociabilidades, solidariedades e identidades colectivas.