State and Non-State Sponsorship of Terrorism

Percebemos que a adoção do Mandado de Injunção e do processo de controle abstrato da omissão tem ensejado intensas discussões na doutrina e na jurisprudência.

O Supremo Tribunal Federal, num primeiro momento, decidiu equiparar o Mandado de Injunção à Ação de Inconstitucionalidade por Omissão, onde decide que,

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“Ele (o mandado de injunção) (...) ação que se propõe contra o Poder, órgão, entidade ou autoridade omissos quanto à norma regulamentadora necessária à viabilização do exercício dos direitos , garantias e prerrogativas a que alude o art. 5º, LXXI, da Constituição, e que se destina a obter sentença que declare a ocorrência da omissão constitucional, com a finalidade de que se dê ciência ao omisso dessa declaração, para que se adote as providências necessárias, à semelhança do que ocorre com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (art. 103, parágrafo 2º, da Carta Magna) com a determinação, se for o caso, da suspensão de processos judiciais ou administrativos, se tratar de direito constitucional oponível ao Estado, mas cujo exercício está inviabilizado por omissão deste".64

O Supremo Tribunal Federal foi extremamente criticado por esta decisão, por não ter explorado todas as potencialidades que o instituto do Mandado de Injunção oferece, tendo-lhe conferido os mesmos efeitos insatisfatórios dados à Ação de Inconstitucionalidade Por Omissão.

Nesse contexto, estava se retirando qualquer possibilidade de garantia dos direitos dos cidadãos quanto à omissão constitucional de normas. Neste sentido defende Clémerson Cléve,

“Aceite-se que o Constituinte foi arrojado quando instituiu o mandado de injunção. Lamenta-se, entretanto, a imperfeição técnica do dispositivo que o contempla. Este fato permitiu os desencontros que a experiência constitucional recente conheceu nesse campo: - tribunais e juizes despidos de “vontade constitucional”, inibindo as potencialidades do instituto; doutrinas temerárias propondo, implicitamente, a destruição do modelo constitucional do Estado Democrático de Direito, inequívoca conquista universal, ao oferecer

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aos juizes competência normativa subsidiária; e, finalmente, teses refratárias elaboradas para aniquilar a nova garantia.”65

Aos poucos, entretanto, adveio um indiscutível progresso quanto às jurisprudências do Supremo Tribunal Federal a respeito dessa matéria. No ano de 1991, foram julgados os Mandados de Injunção de números 232, 283 e 284, e aqui vieram os primeiros, e até nesse momento os mais significativos avanços.

No MI 232/RJ66 (Rel. Ministro Moreira Alves), impetrado para viabilizar o exercício do direito constante no art. 195, parágrafo 7º, da Constituição Federal, que estabelece o seguinte: "São isentas de contribuição

para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei".

No caso, a impetrante, entidade civil de fins filantrópicos, defendia que havia esgotado o prazo fixado no artigo 59, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para a deliberação, pelo Congresso, dos projetos de lei dispondo sobre a organização da Seguridade Social.

O Supremo Tribunal Federal concedeu o prazo de seis meses para que o legislativo tomasse as medidas necessárias de acordo com o disposto no art. 195, parágrafo 7º, caso contrário, vencido esse prazo sem que a obrigação fosse cumprida, o impetrante passaria a gozar da imunidade requerida.

65 _{CLÈVE, Clémerson Merlin. A Fiscalização Abstrata da Constitucionalidade no Direito}

Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 246.

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No presente caso, o Supremo Tribunal Federal proferiu uma decisão aplicável diretamente ao caso concreto, removendo o obstáculo (reserva de lei) existente à fruição dos direitos invocados, aqui podemos perceber uma adoção da posição concretista individual intermediária, de maneira inédita no Supremo.

No MI 283 (Rel. Ministro Pertence) daria a Supremo Tribunal Federal o segundo e mais importante passo, no resgate das reais finalidades do instituto. A impetração tinha por base o disposto no § 3o do art. 8o do ADCT67, que concedia reparação econômica, com prazo para vigência de 12 meses, aos cidadãos impedidos de exercer suas atividades profissionais na vida civil, por força de atos arbitrários do Ministério da Aeronáutica, no período ditatorial.

O Supremo Tribunal Federal, decidiu que, em não estando editada a lei,

"vencido o prazo... legitimado (está) o beneficiário da reparação mandada conceder, a impetrar Mandado de Injunção, dada a existência, no caso, de um direito subjetivo constitucional, de exercício obstado pela omissão legislativa... Se o sujeito passivo do direito constitucional obstado é a entidade estatal á qual igualmente se deva imputar a mora legislativa..., é dado ao Judiciário, ao deferir a injunção, somar aos seus efeitos mandamentais típicos, o provimento necessário a acautelar o interessado contra a eventualidade de não se ultimar o processo legislativo, no prazo razoável que fixar, de modo a facultar-lhe, quanto possível, a satisfação provisória do seu direito". "Premissas de que resultam, na espécie, o deferimento do MI para: a) declarar em mora o legislador com relação à ordem de legislar contida no art. 8o ...., comunicando- o ao Congresso Nacional e à Presidência da República; b) assinar o

67 _{Art. 8} o_{, parágrafo 3} o_{, do Ato Das Disposições Constitucionais Transitórias - Aos cidadãos}

que foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional específica, em decorrência das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica n o S-50-GM%, de 19.6.1964, e n o S- 285-GM5 será concedida reparação de natureza econômica, na forma que dispuser lei de iniciativa do Congresso Nacional e a entrar em vigor no prazo de doze meses a contar da promulgação da Constituição.

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prazo de 45 dias, mais 15 dias para a sanção presidencial, a fim de que se ultime o processo legislativo da lei reclamada; c) se ultrapassado o prazo acima, sem que esteja promulgada a lei, reconhecer ao impetrante a faculdade de obter, contra a União, pela via processual adequada, sentença líquida de condenação à reparação constitucional devida, pelas perdas e danos que se arbitrem; d) declarar que, prolatada a condenação, a superveniência de lei não prejudicará a coisa julgada, que, entretanto, não impedirá o impetrante de obter os benefícios da lei posterior, nos pontos em que lhe for mais favorável."

A citada decisão constituiu um avanço no sentido de que fixou um prazo, o qual não estava previsto na Constituição para Mandado de Injunção, e permitiu que o impetrante pudesse usufruir desde já os possíveis benefícios advindos de lei posterior à coisa julgada, pois esse lapso temporal já havia sido rompido, aqui vemos a adoção da posição concretista individual direta.

No MI 284 (Rel. Ministro Celso de Mello), levou-se em conta o já ocorrido com a decisão anterior (descumprimento do provimento ‘mandamental’, apesar de fixados prazo e cominação). Diante disso, deliberou o Tribunal que,

"reconhecido o estado de mora inconstitucional..., e considerando que, embora previamente cientificado no MI 283, ... , absteve-se de adimplir a obrigação que lhe foi constitucionalmente imposta, torna- se prescindível nova comunicação à instituição parlamentar, assegurando-se aos impetrantes, desde logo, a possibilidade de ajuizarem, imediatamente, nos termos do direito comum, a ação de reparação instituída em seu favor pelo preceito transitório".

Há outras decisões seguem no mesmo sentido, dentre as quais registram-se os julgamentos do MI 384, em 5.8.1993 e do MI 447, em 5.5.1994.

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Ao julgar os MI 369 e MI 95, respectivamente, em 19.8.1992 e em 7.10.1992, impetrados ante a falta de regulamentação do direito ao Aviso Prévio Proporcional, a Corte Suprema, por sua maioria, retrocedeu à velha posição de 1989, reafirmando o caráter meramente declaratório da Injunção.

Assim, apenas declarou a mora do Congresso "exortando-o" a supri- la. Manteve, também, seu entendimento de que a legitimação passiva é apenas do órgão devedor da norma, e não do devedor da prestação correspondente ao direito subjetivo. Assim, foram excluídos dos feitos respectivos, a União Federal e o Banco de Roraima S. A, mantendo-se, apenas, o Congresso.

Os MI 211 e MI 263, julgados em 10.11.1993 tratavam, ambos, da aplicação do § 5o _{do art. 40 da CF, que dispõe corresponder a pensão por}

morte "à totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido", com o adendo da expressão "até o limite estabelecido em lei...".

Nos dois casos, a Corte declarou que, em já estando estabelecido, no texto constitucional, um limite que não pode ser ultrapassado pelo legislador ordinário, segue-se a impossibilidade de uma lei vir a dispor diferentemente, de ultrapassar tal barreira, sob pena de submissão da regra constitucional, ao legislador ordinário.

Por essa razão, deles não conheceu, entendendo ser auto-aplicável a norma. Esta decisão se situa, como evidente, na linha da atribuição da maior eficácia possível às normas constitucionais.

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No Mandado de Injunção n. o _{448, julgado 5.9.1994, pretendia}

conferir eficácia ao disposto no art. 203, V, que garante "um salário mínimo de

benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção... , conforme dispuser a lei.”

Embora a decisão tenha permanecido nos limites tradicionais da jurisprudência da Corte Suprema, de certo merece menção novamente ao voto divergente do Ministro Néri da Silveira:

"Penso que a decisão do Supremo Tribunal Federal não pode ser inócua... Se, depois de 5 anos, o Congresso não elaborou a lei e os legitimados ao benefício vêm ao Supremo Tribunal Federal pedir uma solução, creio que esta Corte deve, desde logo, notificar o Congresso, estabelecendo um prazo. Se dentro desse prazo, que assentaria em 120 dias, o Congresso não concluir a elaboração da lei, ... admito conhecer da Reclamação dos requerentes, que continuam legitimados e com interesse de agir em que o Supremo Tribunal Federal lhes assegure o exercício desse direito constitucional... Há duas hipóteses: se os fatos estiverem líquidos nos autos, o tribunal poderia decidir, desde logo, o pedido. Do contrário... a parte comprovaria os pressupostos nas vias ordinárias. .. Com isso se conciliariam a autonomia do Legislativo, no sentido de elaborar a lei, e o direito dos cidadãos assegurado pela Constituição."

De grande importância para a evolução das decisões acerca do Mandado de Injunção foi a ADIMC 1458 - ajuizada em 23.05.96 (Rel.min.Celso de Mello) pela Confederação de Trabalhadores, em face do Congresso e do Presidente da República, alegando omissão parcial na fixação do Salário Mínimo previsto no inciso IV do art. 7o_{, e pretendendo o suprimento da referida}

omissão parcial (refletida na insuficiência do valor) pelo Supremo Tribunal Federal.

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Os magistrados ao analisarem o caso concreto, reconheceram através de uma decisão que,

"ao dever de legislar imposto ao Poder Público -- e de legislar com estrita observância dos parâmetros constitucionais de índole jurídico- social e de caráter econômico-financeiro (art. 7o _{, IV) – corresponde}

o direito público subjetivo do trabalhador a uma legislação que lhe assegure, efetivamente, as necessidades vitais ... e a revisão periódica do valor salarial mínimo, em ordem a preservar... o poder aquisitivo...”

Ao firmar entendimento no sentido de que:

“a procedência da ADIn por Omissão ... confere ao STF, unicamente, o poder de cientificar o legislador inadimplente, para que este adote as medidas necessárias l", e que "não assiste ao Supremo, em face dos próprios limites fixados pela Carta Política em tema de Inconstitucionalidade por Omissão (CF art. 103, § 2o) a prerrogativa de expedir provimentos normativos (para) ... suprir a inatividade do legislador...”

A Corte certamente deixa entrever que fora dessa sede processual (Ação Direta de Inconstitucionalidade Por Omissão), e à margem das limitações fixadas no § 2o do art. 103, a outra espécie de provimento, que era a pretendida pelo autor (suprimento judicial), poderia ser concedida.

No RMS 22.307 (Rel. Min. Marco Aurélio - julgado em 19.02.97), adota o STF, o que constitui um grande avanço, em matéria de omissão parcial com exclusão de benefício e ofensa à isonomia, a tese da "extensão do benefício à categoria inconstitucionalmente excluída".

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O Ministro, o fez significativamente, não em sede de Mandado de Injunção, mas de Mandado de Segurança, ao decidir o RMS 22.307, relativo ao reajuste de 28,86% dos servidores federais. A ordem foi concedida pelo Relator, que entendeu: a) ter havido revisão geral de vencimentos, deixando de fora servidores civis; b) que tal deficiência acarretou ofensa ao princípio da isonomia; c) que o preceito contido no inciso X do artigo 37, uma garantia constitucional do servidor, é auto-aplicável.

Vemos que os maiores avanços ocorridos foi quando o Supremo Tribunal Federal entendeu haver-se expirado o prazo constitucional (ou o que seria "razoável") para o legislador e, a seu ver, coincidiam, na mesma entidade estatal, o obrigado à elaboração da norma e o obrigado à prestação.

Nesse caso específico, a Corte Suprema fixou novo prazo (desta vez judicial) e, descumprido também este, incidiu a sanção – consistente em ter-se por dispensável a norma regulamentadora abstrata. A partir de tal dispensa, em um dos casos, o Impetrante entrou diretamente no gozo do benefício, e, em outros, foi autorizado a ajuizar nova ação, no juízo comum competente. Esse órgão judicial, por sua vez, ficava autorizado a aplicar a norma ao caso concreto.

Podemos dizer que foi um passo positivo, mas não foi tudo. Um longo caminho ainda deve ser percorrido para que se conceda uma efetivação integral das potencialidades que possuem ambos os institutos.

O quê se espera é a perpetuação desses avanços, rumo a um posicionamento mais consistente não só do Supremo, mas de todo o nosso

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Sistema Judiciário, voltado à garantia da plena normatividade e efetividade da Constituição, cuja meta corresponde ao objetivo de todos aqueles comprometidos com a concretização de uma sociedade mais justa e igualitária, onde o primeiro passo consiste em tornar realidade todos os sonhos e conquista depositados na nossa Constituição.

LXXI

CONCLUSÃO

A partir da Constituição de 1988 e da incorporação nesta dos direitos e garantias fundamentais, faz-se necessário a construção de uma dogmática jurídica que tenha por objetivo tornar a Lei Fundamental uma Constituição normativa integral. O que pressupõe a construção de instrumentos suficientes para atender não somente os casos de violação da Constituição por ato comissivo, como também o seu descumprimento em virtude de ato omissivo.

Há de se esperar que a inércia do Poder Legislativo não possa fazer com que nossa "Carta Magna" se torne um "manual das boas intenções" ou, por que não dizer, autêntica "letra morta". Seria jogar por terra os princípios basilares do nosso Estado Democrático de Direito. O que espera o legislador originário é que tais princípios ou direitos sejam cumpridos ou fruíveis a qualquer custo, e que a discricionariedade não vire arbitrariedade.

Nesta ótica temos a ação direta de inconstitucionalidade por omissão e o mandado de injunção, duas grandes conquistas, que se propõem a suprir a omissão que se apresenta como um empecilho à fruição dos direitos fundamentais.

Vem ocorrendo que, pela inexistência de uma vontade constitucional por parte dos operadores jurídicos, que em sua maioria propõe teses obliteradoras contra estas duas grandes conquistas, são inibidas as grandes

LXXII

potencialidades do instituto, que acabam não sendo explorados em toda sua capacidade.

Acortinando-se sob a desculpa de não interferimento nas outras esferas do poder, o Judiciário “procura agulha no palheiro” ao deixar de suprir a inércia do Poder Público, quando somente declara a inconstitucionalidade omissiva, sem dar a verdadeira efetividade, o que seria dar o provimento necessário até que o órgão responsável regulamente o direito, o que contraria flagrantemente a vontade do legislador Constituinte Originário.

Ora, é inimaginável dizer que há incompatibilidade entre a Teoria da Separação dos Poderes e o provimento judicial do direito garantido constitucionalmente pelo Estado Juiz em detrimento da omissão do Legislativo e/ou do Executivo, ainda mais se houver, após a declaração da inconstitucionalidade, prazo para o “concerto” da omissão, e esse lapso temporal for rompido sem nenhuma providência.

A Constituição, ao determinar que as facetas do Poder (que é uno), tais quais o Legislativo, Judiciário e Executivo, são independentes e harmônicos entre si, coaduna com a doutrina americana do “check and balances”

Segundo essa construção jurídico-política, a Constituição, mesmo ao prever diferentes funções estatais para cada um dos “Poderes”, garantindo-as independência suficiente para seu perfeito funcionamento, estabeleceu um sistema de “freios e contrapesos” para a harmonia ideal para a sociedade.

LXXIII

Nesses termos, podemos dar como exemplo o processamento e julgamento dos crimes de responsabilidade do Presidente da República (Executivo) e dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (Judiciário), sob a responsabilidade do Senado Federal (Legislativo), que também aprova a escolha presidencial dos novos membros do Sinédrio Federal.

Faz-se necessário que se respeite o conceito legal-constitucional destes institutos, e que sejam aplicados em todo seu teor normativo. Busca-se um maior comprometimento dos operadores do direito com os preceitos constitucionais, que empreendam uma luta a favor da efetivação dos direitos e garantias constitucionalmente assegurados.

Cabe, assim, para um aperfeiçoamento e maior exploração da potencialidade destas técnicas processuais, discutir menos sobre a eficácia ou não destes institutos, que além de visarem salvaguardar os direitos garantidos por nossa Lei Fundamental Maior, foram por Ela própria criada, e aplicá-los mais em toda sua potencialidade, sob pena de putrificar a vontade do nosso Legislador Originário, mortificando assim os direitos de quem verdadeiramente emana o Poder: o povo.

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