4. Obtained results and discussion
5.1 Simulated results in Excel
A aprovação da lei nº19/2003, de 20 de junho – que veio revogar a lei nº56/98, com as alterações introduzidas pelas leis nº23/2000 e nº1/2001 –, traria mudanças muito importantes.
As receitas de campanha continuaram a ter as mesmas quatro fontes: subvenções do Estado, contribuições dos partidos políticos, donativos de pessoas singulares apoiantes das candidaturas e actividades de angariação de fundos para a campanha (art.16º). No entanto, relativamente aos donativos de pessoas singulares, a lei passou a prevê-los expressamente aos “apoiantes das candidaturas à presidência da república e apoiantes dos grupos de cidadãos eleitores dos órgãos das autarquias locais158”. E acrescentou que esses donativos e aqueles
resultantes da angariação de fundos para a campanha “são obrigatoriamente titulados por cheque ou por outro meio bancário que permita a identificação do montante e da sua origem”
158 A interpretação desta disposição pode levar a pensar que os donativos de pessoas singulares a candidaturas autárquicas partidárias não estão aqui abrangidos. Não tem sido essa a leitura do TC, como se vê, por exemplo, da leitura do ponto 23 do seu acórdão nº567/2008.
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(nº3, idem). Ou seja, o advento das candidaturas independentes (apenas ficaram de fora as eleições autárquicas de 2001) despertou a preocupação do legislador para regular os donativos anónimos e angariação de fundos para as campanhas.
Introduziram-se alterações no mesmo sentido relativamente ao próprio financiamento dos partidos (nº1, art.8º), com a excepção prevista no nº3 do art.3º, que previa até 50 salários mínimos mensais nacionais por ano, vindos de fontes anónimas. Já não o fez, por exemplo, relativamente à actividade partidária de angariação de fundos, prevista no art.6º, com um limite de até 1500 salários mínimos mensais, que permaneceu com uma regulação distinta da angariação destes fundos de campanha, exigindo-se unicamente a “identificação do tipo de actividade e data de realização” (alínea b), nº7, art.12º).
Reforçou-se a fiscalização sobre os financiamentos, com a criação de um novo órgão independente, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos159 (ECFP) (art.24º), com a
função de auxiliar o Tribunal Contitucional (TC) nas funções de fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais.
Simultaneamente, esta lei veio triplicar o limite máximo de despesas de campanha para todos os municípios (nº2, art.20º) e aumentar o valor das subvenções do Estado de 50% para 150% desse mesmo limite máximo (nº5, art.17º). Com os critérios da sua repartição a manterem-se (nº3, art.18º).
Com esta alteração, e tendo como exemplo o mesmo município com até 10 000 eleitores e o mesmo salário mínimo, importa notar que os limites às despesas de campanha triplicam, passando de 22 500 para 67 500 e o valor total da subvenção do Estado para o município passou a ser nove vezes maior – passou de 11 250 para 101 250. Os 25% a atribuir em partes iguais por quem elege representantes ou obtém 2% dos votos por órgão aumentaram obviamente na mesma proporção, passando para 25 312,5 (antes era 2 812,5) e o mesmo para os 75% a distribuir em função do resultado à AM, passando para 75 937,5 (antes era 8 437,5). Havendo as mesmas cinco candidaturas a elegerem representantes, o valor que cada uma delas recebe da divisão dos 25% passaria de 562,5 para 5062,5.
Em termos proporcionais, foi maior o aumento do valor das subvenções do que o do limite às despesas de campanha – o primeiro aumentou nove vezes e o segundo três vezes. O limite às despesas de campanha correspondia ao dobro do valor das subvenções e com esta lei passa a corresponder a 0.6666(...) desse valor. Foi portanto reduzida a diferença na proporção de dois terços. Isso foi conseguido à custa de um aumento brutal do valor das subvenções, uma vez que os limites às despesas triplicaram.
Já em termos reais, a tendência foi para o aumento na diferença entre o valor da subvenção e o limite às despesas de campanha. Para além disso, e uma vez que os critérios de repartição foram mantidos, importa sublinhar que é na parcela de maior peso (os 75%) que este reforço se fez sentir mais significativamente. Por outras palavras: quem teve melhores resultados nas candidaturas às AM terá retirado muito mais benefício deste aumento.
159 Regula a organização e funcionamento da ECFP a lei orgânica nº2/2005, de 10 de janeiro.
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Mais do que permitir despesas de campanha muito mais elevadas, esta alteração à lei terá incentivado a essas despesas160. Fê-lo ao alterar o critério geral de atribuição da subvenção,
ao estabelecer no nº4 do art.18º que o seu valor só poderia chegar ao “valor das despesas orçamentadas e efectivamente realizadas, deduzido do montante proveniente das acções de angariação de fundos”, e sendo o valor sobrante “repartido proporcionalmente pelas candidaturas em que aquela situação não ocorra” (nº5, idem). Por outras palavras, as forças políticas tiveram o incentivo a gastar mais nas campanhas eleitorais por forma a beneficiar da totalidade do valor da subvenção a que viessem a ter direito. Incorrendo no risco de, de outra forma, beneficiar as restantes forças políticas161.
Ter-se-á tratado de uma alteração que deverá ter desvalorizado a importância de angariar apoios financeiros para as candidaturas, que terá porventura sublinhado a dependência das subvenções, incentivado ao endividamento das forças políticas ou mesmo à contabilização ilegal dos apoios angariados.
Ao estabelecer que o valor da subvenção que uma candidatura pode receber corresponde à diferença entre a despesa realizada e o montante angariado (à primeira subtrai-se a segunda), esta lei fez depender o seu recebimento, das possibilidades de usufruto de outras fontes de financiamento, prejudicando as candidaturas que estão mais dependentes da angariação de fundos de campanha.
Beneficiar da subvenção torna-se também sinónimo de contrair dívida: as candidaturas só recebem a subvenção correspondente às despesas que com ela estimem pagar, ao mesmo tempo que não podem recorrer a empréstimos para despesas de campanha162. Assim, o
estímulo que a atribuição da subvenção representa para as candidaturas (especialmente após este seu extraordinário aumento) revela-se menor para as candidaturas independentes, que não têm o apoio de um partido que assuma a responsabilidade pelo pagamento das dívidas de campanha contraídas. Ou por outras palavras: passa a haver um factor de risco associado ao benefício da subvenção que penaliza particularmente as candidaturas sem apoio partidário. No debate na generalidade163 sobre estas matérias sublinhou-se a relação entre os custos da
democracia e uma prática política mais transparente. Ou seja, o principal argumento aduzido para justificar o aumento tão significativo das subvenções, em complemento aos cortes nas fontes de financiamento anónimo, foi o de que seria uma forma de aumentar a transparência.
160 Nas eleições autárquicas de 2001 o PSD tinha gasto, em números efectivos, aproximadamente 3 milhões e 600 mil euros (dados do mapa dos montantes das receitas e despesas, anexo 1, disponível no site da CNE). Em 2005 passou para um total de despesas consolidadas de mais de 26 milhões de euros (em relatório da ECFP no site do TC), ou seja, cerca de 7.2 vezes mais. O PS passou de um pouco mais de 5 milhões e 500 mil para, aproximadamente, 28 milhões e 800 mil euros. Um valor cerca de 5.2 vezes superior.
161 Trata-se de uma questão sensível, como o demonstra o facto dos próprios deputados do PS (que votou favoravelmente) Ascenso Simões e Jorge Lacão, terem votado contra este nº4 e 5 do art.18º – o primeiro apresentou uma declaração de voto onde criticou esta medida – em votação parlamentar na especialidade; em DR de 26 de abril de 2003, série I, nº113, p.4788 em diante.
162 Decorre do nº1 do art.16º que as campanhas não podem ser financiadas com recurso a empréstimos. O TC teve oportunidade de reafirmar esta determinação quando detectou situações em que os partidos terão contraído empréstimos que posteriormente assumiram a forma de contribuição do partido para as candidaturas; ver o ponto nº18.14 do acórdão nº567/2008, relativo às eleições autárquicas de 2005, ou o nº7.14 do acórdão nº231/2013, relativo às eleições autárquicas de 2009.
163 DR, série I, nº113, de 26 de abril de 2003, p.4757 em diante.
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No entanto, o incentivo dado, a forma alternativa de contornar esta situação, pode passar por não declarar os valores angariados ou não declarar as despesas de campanha. No caso concreto dos partidos, o incentivo à contabilidade paralela dos montantes angariados surge ainda associado a um outro aspecto relevante: a possibilidade dos recursos deixarem de ser dispendidos na eleição para a qual, à partida, se destinam, para passarem a ser aplicados cirurgicamente em determinadas campanhas eleitorais.
Este aumento do valor das subvenções para 150% do limite às despesas de campanha foi aprovado pela maioria PSD e CDP-PP, contou com a abstenção do PS e teve votos contra dos restantes partidos. Todos os partidos, à excepção do BE e Os Verdes que se abstiveram, concordaram em manter o critério de repartição da subvenção. O PCP, BE e Os Verdes votaram contra os novos limites às despesas de campanha, todos os restantes votaram favoravelmente164165.
Esta lei entraria em vigor a 1 de janeiro de 2005 (nos termos do nº2 do art.34º) – não no imediato, como pretendia o PS –, ano de eleições autárquicas, tendo sido aprovada em votação final global com os votos favoráveis do PSD e CDS-PP e contra dos restantes partidos166.