Os anos 1970 foram marcados pela desestabilização econômica internacional, depois de deflagradas as crises do petróleo de 1973 e 1979, com reflexos importantes na economia brasileira. O ambiente econômico e político foi caracterizado pela ascensão dos governos militares ao poder, estratégias orientadas ao desenvolvimento econômico, forte intervencionismo estatal, expansão e posterior retração do crescimento econômico e grandes movimentos migratórios do campo para as cidades.
19 Para uma caracterização do modelo PLANASA, ver: “A política nacional de saneamento de 1968 a 1984: o caso do Planasa”, dissertação de mestrado de Judith Fiszon e “Análise histórica do saneamento no Brasil”, dissertação de mestrado de André Monteiro da Costa.
Para Low-Beer (2002), ao analisar a trajetória do Estado e das políticas públicas no Brasil no século XX e XXI, é explicito que o Estado brasileiro quase sempre manifestou uma orientação intervencionista e/ou estadista, com um papel ativo na formulação das diretrizes econômicas, estruturadas de forma a viabilizar o capitalismo industrial e financeiro. Duas fases distintas na histórica recente da evolução das políticas do país são caracterizadas por Low-Beer (2002): a primeira, que vai dos anos 1930 até o final da década de 60, seria marcada por um Estado de caráter desenvolvimentista; e, a segunda, que vai do início dos anos 1970 até o final dos anos 80, seria caracterizada por uma atuação estatal de cunho fortemente intervencionista.
Durante os dois períodos citados, a atuação do Estado brasileiro teria demonstrado uma orientação com vistas à promoção do desenvolvimento, por meio da melhoria da infraestrutura, proteção a determinados ramos industriais e incentivos ao modelo de Industrialização por Substituição de Importações (ISI). Em um primeiro momento, segundo Cidade et al. (2008) os países que adotaram esse modelo de industrialização, tiveram menos condições de absorver o modelo fordista20 que se desenvolvia principalmente em países do capitalismo avançado. Entretanto, a partir dos anos 1970, frente ao esgotamento do fordismo nos países cêntricos, os países da periferia constituíram-se em novos mercados propícios para o desenvolvimento desse modelo. Para os autores, o fordismo periférico, “um dos agentes de reprodução de desigualdades sociais e regionais” emerge a “partir de diferentes configurações políticas, que incluíram regimes ditatoriais em diversos países”, “produto da aliança entre capitais privados nacionais e o capital internacional”. (CIDADE et.
al., 2008, p. 25).
No âmbito das políticas sociais, se destacava o papel do Estado na provisão dos serviços públicos, especialmente para a parcela da população com menor renda. Segundo Low-Beer (2002), o governo utilizava os investimentos nos setores habitacional e de infraestrutura urbana nos momentos em que as crises econômicas exigiam a ativação do setor da construção civil de forma a conferir novo dinamismo econômico e, paralelamente, legitimar-se junto à população, com o objetivo de superar as crises de credibilidade política.
No campo econômico, o período entre 1968 e 1973, marcado por altas taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), rápido desenvolvimento e dinamização da economia, aumento do investimento do capital estrangeiro e instalação de multinacionais, ficou conhecido como o de “milagre econômico”. As elevadas taxas de crescimento vieram acompanhadas pelo aumento significativo do endividamento externo. A dívida externa, que se manteve constante durante a década de 60, em função do elevado número de empréstimos realizados, elevou-se de US$ 3,3 bilhões em 1967 para US$ 12,6 bilhões em 1973 (BAER, 1989).
Ainda sob impulso do milagre, o país conseguiu postergar os efeitos da primeira crise do petróleo com a utilização de reservas cambiais e dos empréstimos internacionais para equilibrar a
20 Segundo Cidade et. al. (2008), essa fase de acumulação capitalista ao longo do século XX, identificado, em sua expressão socioeconômica, pelo fordismo ou regime de acumulação intensiva, tinha como uma das principais bases do sistema, o taylorismo e sua proposta de administração científica, que se desdobrou na linha de montagem, essencial para a produção em larga escala e para o consumo de massas, que se tornaram grandes responsáveis pela expansão econômica dos países da Europa Ocidental e do Japão a partir dos anos 1950.
balança comercial21. Portanto, de 1974 a 1978, houve desaceleração da economia em relação ao período anterior, embora o PIB tenha apresentado taxas de crescimento ainda elevadas em alguns anos, situando-se entre 4,6% e 9,8% (BASTOS, 1995).
Com o advento do segundo choque do petróleo em 1979 e da alta dos juros internacionais que a ele se seguiu, os bancos comerciais reduziram rápida e drasticamente as concessões de empréstimos aos países em desenvolvimento e aumentaram os juros, revelando a vulnerabilidade da economia brasileira às oscilações da economia mundial e a fragilidade do crescimento que se promovia. Com a indisponibilidade de novos financiamentos externos, elevados déficits públicos e desequilíbrios da balança comercial, associado a um desempenho pífio da agricultura no início da década de 1980, era imperioso realizar um processo de ajustamento externo. Esse processo se baseava na contenção da demanda interna agregada (política ortodoxa de “ajustamento voluntário”), redução dos gastos públicos, aumento da taxa de juros interna, aumento da oferta monetária (emissão de títulos do governo), restrição ao crédito, dentre outras medidas22.
As estratégias de desenvolvimento, que privilegiaram o crescimento econômico de curto prazo, adotadas durante o regime militar resultaram no agravamento das questões urbanas, em função do êxodo rural e do acelerado crescimento populacional. Segundo Rezende (2002) as cidades de maior porte populacional, objetos de maciços investimentos por parte do grande capital, passaram a exercer uma forte atração sobre a população rural, desassistida e abandonada, em razão da ausência de políticas voltadas para a melhoria das condições sociais e econômicas das áreas rurais.
Em função das migrações internas, o perfil populacional se modificou significativamente nos anos 1970. Segundo dados do IBGE, o acréscimo de 49 milhões de habitantes urbanos resultou em rápido aumento do grau de urbanização, que passou de 44,7% nos anos 1960, para 67,6% nos anos 1980, com forte tendência de fluxos migratórios do campo para a cidade, conforme os dados da Tabela 1. Em duas décadas, enquanto o crescimento da população urbana foi de 156%, a população rural ficou praticamente estagnada.
21 Após o primeiro choque do petróleo os bancos internacionais, motivados pela abundância dos petrodólares, faziam empréstimos a taxas de juros relativamente baixas (taxas flexíveis), incentivando os países periféricos a realizarem grandes empréstimos.
22 Com as medidas de estabilização, em 1984, constatou-se a retomada do crescimento da produção industrial em cerca de 7% comparado ao ano anterior e o PIB, impulsionado pela retomada da atividade industrial, cresceu 5,7%. Como resultado, observou-se uma reviravolta na balança comercial, passando de um déficit em 1980 para superávits de cerca de US$ 6,5 bilhões em 1983 e US$ 13 bilhões em 1984 (VASCONCELLOS; GREMAUD; JÚNIOR, 2006)
Tabela 1 – Brasil - População total, urbana e rural de 1940 a 1996.
Ano Pop. total Pop. urbana Pop. rural Pop. urbana/total (%) 1940 41.236.315 12.880.182 28.356.133 31,24 1950 51.944.397 18.782.891 33.161.506 36,16 1960 70.070.457 31.303.034 38.767.423 44,67 1970 93.139.037 52.084.984 41.054.053 55,92 1980 119.002.706 80.436.409 38.566.297 67,59 1991 146.825.475 110.990.990 35.834.485 75,59 1996 157.070.163 123.076.831 33.993.332 78,36 Fonte: elaborado a partir de: Estatísticas Históricas do Brasil/volume 3 - Rio de Janeiro: IBGE, 1987; Anuário Estatístico do Brasil/IBGE - Rio de Janeiro, volume 56, 1996; Contagem da População 1996/ Rio de Janeiro: IBGE, 1997, volume 1.
A partir da década de 1960, o processo de urbanização no Brasil tornou-se cada vez mais acelerado, associados, sobretudo, a intensificação do processo de industrialização brasileiro, que, mesmo dependente, desmentia a vocação agrária do país (HELLER, REZENDE, 2008). Portanto, o Brasil deixa de ser um país tipicamente rural rumo às características de um país mais urbanizado, quando a expansão do parque industrial do Sudeste, particularmente do Estado de São Paulo passa a atrair uma grande massa de população migrante originária de áreas de estagnação econômica do Nordeste (IBGE, 2000). Entretanto, salienta-se que as elevadas taxas de urbanização das cidades brasileiras estiveram, quase sempre, associadas a uma ocupação de forma totalmente desordenada do território urbano e, relacionadas, sobretudo, ao crescimento exponencial da população pobre residente em áreas vulneráveis, desprovida do acesso aos serviços de infraestrutura.