Compreendidas as políticas públicas como um fluxo de decisões públicas, percebidas como ações, práticas, diretrizes políticas empreendidas como funções de Estado por um governo para disciplinar assuntos ou resolver problemas da sociedade, prioriza-se a análise da fase de implementação da política, ou seja, a etapa em que, conceitualmente, as atividades previstas durante a fase da formulação são transformadas em práticas, na forma de ações/projetos/programas. No entanto, a priori, destaca-se que as fases de formulação e implementação de políticas são vistas como parte de um processo, que se relacionam e se influenciam mutuamente. Ou seja, apesar da utilidade dessa decomposição conceitual, ressalta-se que na realidade política essas etapas estão entrelaçadas e se influenciam mutuamente. Em consequência, para uma análise adequada do problema não há como olvidar a compreensão de aspectos que remetem à etapa em que a política foi formulada.
A respeito da abrangência do referencial teórico balizador disponível para análise dos problemas urbanos, considera-se que a abordagem neoinstitucional fornece elementos importantes para o enfoque do estudo proposto, bem como priorização à questão das instituições, vistas como restrições (ou normas) que estruturam a interação social, econômica e política, que podem ter caráter informal (códigos de comportamento e convenções em geral) ou formal (procedimentos consentidos, práticas operacionais padronizadas, leis, regras e normativos). Trata-se, portanto, de uma definição abrangente que culmina na possibilidade de incluir diversas formas de interação social na análise de uma questão. Para a discussão proposta, as instituições são vistas como as regras do jogo impostas a todos os agentes sociais da política, ou seja, consideram-se instituições aquelas que contêm um aspecto informal, legal, normativo ou que repousam em uma estrutura relativamente clara de implementação de decisões (LEVY, 1991 apud MARQUES, 1997).
Conforme se pôde se observar, a forma como instituições influenciam o processo político são definidas em termos diferenciados, nem sempre convergentes, por cada uma das sub-correntes que compõem o neoinstitucionalismo. Ou seja, o neoinstitucionalismo não é uma corrente teórica unitária, mas uma abordagem para qual têm convergido teóricos e estudiosos de diversos matizes e origens disciplinares, desde a economia neoclássica até as abordagens de inspiração marxista (MARQUES, 1997). A tradição institucionalista trouxe novos conceitos e prioridades, sem, entretanto, romper com abordagens largamente utilizadas para análise de políticas públicas, especialmente urbanas. Ou seja, salientam alguns autores, a compatibilidade do neoinsititucionalismo com o pensamento marxista permanece, em muitos aspectos, sustentável.
No entanto, embora venha atraindo a simpatia de autores de correntes marxistas, especialmente na sua vertente histórica, há uma tendência a encarar de forma crítica a literatura marxista sobre o Estado. Isso porque, segundo afirmam os neo-institucionalistas, os marxistas priorizaram estudos centrados apenas na sociedade, desconhecendo o papel primordial das instituições e dos atores estatais na esfera política. Sem negar a importância das classes sociais e dos grupos de interesse presentes na cena política, o neoinstitucionalismo histórico chama a atenção para o fato de que as relações entre as instituições e a sociedade ocorrem em ambos os sentidos, de forma que a explicação dos fenômenos políticos deve ser organizada para identificar as inúmeras
variáveis que se estruturam entre si (MARQUES, 1997). Ou seja, para explicar políticas públicas a análise não deve se limitar à atuação do Estado, mas também incluir a compreensão de como são construídas as normas, regulamentos, formatos institucionais e organizacionais.
Salienta-se que, apesar das diferentes vertentes do modelo, a corrente teórica proporciona uma variedade de conceitos e ferramentas analíticas que viabilizam a análise das políticas públicas a partir das instituições sociais, políticas e econômicas, conferindo importância central ao Estado, à burocracia e às instituições. Ou seja, conforme destacou Dye (2005) o enfoque nas instituições, sem menosprezar o poder das forças econômicas e sociais, é prioritário para entender os resultados das políticas, já que elas podem estar desenhadas para facilitarem o acesso ao poder governamental a certos grupos de interesses.Portanto, assumindo que uma política pública envolve e se constitui a partir de um aglomerado de arranjos institucionais e, ao considerar não apenas aspectos internos da política, mas também aqueles relacionados aos fatores externos e aos interesses dos atores envolvidos, a corrente eleva o papel dos condicionantes sistêmicos na análise dos resultados políticos.
Em perspectiva histórica, o contexto de intenso debate ideológico e político vivenciado no último século se traduziu na forma de disputas perceptíveis em praticamente todas as esferas das políticas públicas, resultando na transformação das relações entre o Estado, políticas públicas e sociedade, tanto em dimensões econômicas, como também institucionais. Por isso, no capítulo teórico considerou-se importante identificar como as principais ideologias que discutem o papel do Estado e das políticas sociais - o marxismo e o liberalismo, se traduziram em práticas políticas. Ou seja, a partir de uma contextualização histórica dessas transformações, buscou-se compreender de forma ampla como se dá o potencial rebatimento dessas idéias nas arenas das políticas públicas.
Por fim, resumem-se alguns pressupostos analíticos construídos a partir da análise do modelo neo-institucionalista: as instituições - e não indivíduos ou classes, são os elementos centrais da vida política; é preciso compreender os marcos institucionais dentro dos quais os indivíduos e organizações pautam suas ações; e, não somente as instituições importam nas explicações dos fenômenos políticos, mas são as variáveis mais importantes para compreensão da maior parte dos resultados políticos. Conforme se depreende da perspectiva neo-institucionalista, assume-se, como princípio teórico balizador das interpretações sobre as políticas públicas, que as ações políticas ocorrem no interior de instituições e, em virtude disso, torna-se decisivo compreender como se estruturam, como agem, como foram moldados esses aparatos e como influenciam o comportamento dos indivíduos para a compreensão dos resultados das políticas públicas.
Em sintonia com a discussão teórica, o próximo capítulo analisa as configurações institucionais que conformaram a política de saneamento, principalmente nos anos 1970, no contexto do desenvolvimentismo promovido pelos Regimes Militares, originando grande parte das características organizacionais atuais do setor de saneamento no Brasil.
2 DESENVOLVIMENTISMO, POLÍTICAS PÚBLICAS DE SANEAMENTO BÁSICO E