A entrada do tema urbano na sociologia brasileira, nos anos 1970, origina-se a partir da discussão do chamado “desenvolvimento dependente” como uma crítica à teoria da convergência, vigente à época11. Encontrando ressonância na literatura internacional, especialmente na vertente marxista, essa literatura brasileira se estruturava a partir da interpretação de que as populações da periferia representariam, na verdade, um extenso contingente industrial de reserva necessário para permitir o processo de exploração da força de trabalho para manutenção do padrão de acumulação capitalista dependente (MARQUES; TORRES, 2005). Ou seja, estava, em seu nascedouro, associado à tentativa de enquadrar a análise dos fenômenos da metropolização a um tipo de capitalismo periférico e dependente em um regime político autoritário, que não produzia apenas o
11 De acordo com Marques e Torres (2005), segundo a visão predominante à época, a existência da pobreza urbana, associada a um enorme mercado informal de trabalho, era resultado de elevados ritmos de migração do rural ao urbano, superiores à geração de postos de trabalho promovidos pela industrialização.
desenvolvimento, mas também pobreza e espoliação12. Essa espoliação, produzidas na periferia, construídas e reconstruídas pelo Estado e pela própria dinâmica da acumulação, era entendida como a sistemática exclusão das camadas populares do acesso aos serviços de consumo coletivo (MARQUES; BICHIR, 2001).
Um dos principais desenvolvimentos temáticos da referida literatura dedicou-se à análise dos processos de produção dos espaços periféricos das grandes cidades brasileiras, priorizados os estudos dos espaços habitados pela população de baixa renda. Segundo Marques e Torres (2005), o primeiro e possivelmente mais importante objeto de estudo foi a própria periferia, entendida como espaço de reprodução da força de trabalho no interior da lógica capitalista periférica e subordinada. Além disso, também eram enfocados os processos específicos de produção desses espaços periféricos, vistos a partir de uma conjunção de fatores: produção de loteamentos, ausência de presença estatal, favelização, autoconstrução e moradia da força de trabalho da metrópole.
Portanto, conforme destacam Marques e Bichir (2001), na literatura acadêmica dos estudos urbanos no Brasil durante a década de 1970 e início dos 1980, apesar do consenso acerca das precariedades urbanas, o debate em torno dos processos que as produziam foi objeto de descrições diversificadas e nem sempre compatíveis. Motivados por divergências de referencial analítico das diversas abordagens, as áreas periféricas das cidades, em termos sociais e urbanos, eram analisadas sob o ponto de vista da ausência do Estado, seja causada por razões estruturais, como resultado de uma dinâmica mais geral do sistema econômico capitalista, pelo favorecimento do aparelho estatal para as camadas de maior renda ou, ainda, por pressões imobiliárias (MARQUES; BICHIR, 2001).
De forma geral, nesse modelo teórico hegemônico, o Estado era visto como o principal ator responsável pela reprodução da dinâmica capitalista, fazendo-o por meio da realização de investimentos produtivos que auxiliassem a acumulação13 e, ao mesmo tempo, através de gastos públicos para legitimar a sociedade capitalista, ocultando o seu caráter classista. Para Marques e Bichir (2001), de certa forma, todas essas vertentes da literatura sociológica mobilizavam mecanismos estruturais e/ou de natureza econômica para explicar a conformação da cidade e as políticas estatais. No que tange ao Estado e sua influência sob as políticas públicas, essa literatura brasileira ateve-se à análise das macro-características do Estado brasileiro e do seu papel na promoção do desenvolvimento da nação, relegando a segundo plano o estudo do funcionamento do aparelho estatal e de suas relações com o sistema político (MARQUES; BICHIR , 2001).
Em seguida, na década de 1980, a literatura brasileira passou a enfocar também as manifestações de ações coletivas em torno de melhores condições de vida e moradia que se desenvolviam na periferia, refletindo uma complexificação e dinamização da análise dos espaços periféricos. Para Marques e Torres (2005), esse conjunto de pesquisas sobre as ações coletivas
12 Expoentes desse pensamento foram: L. Kowarick, nas obras “Capitalismo e marginalidade na América Latina e “A espoliação urbana” e F. Oliveira, em “O Estado e o urbano no Brasil” (MARQUES; TORRES, 2005).
13 As políticas públicas urbanas se incluiriam nesses investimentos produtivos, uma vez que serviriam como auxílio à reprodução da força de trabalho, viabilizada através do provimento dos bens (ou equipamentos) de consumo coletivo (MARQUES; BICHIR, 2001).
desenvolveu uma linha de trabalho rica e detalhada sobre os atores, visões e cotidiano da periferia, mas que, como um efeito secundário, gerou uma tendência à produção de uma grande quantidade de estudos localizados e pontuais. Concomitantemente, especialmente no campo do urbanismo, estudos continuaram a tematizar a produção do espaço e se desenvolviam análises sobre temas mais específicos, como os efeitos dos instrumentos de regulação na cidade e da terra urbana e a dinâmica da economia urbana considerando, em particular, a influência do capital imobiliário (MARQUES; TORRES, 2005).
Grande parte dessa produção acadêmica se absteve de descrever e aprofundar a análise, na visão de Marques e Torres (2005), dentre outras questões, da atuação do Estado como ator de suma importância na produção do espaço urbano. Ou seja, embora inúmeras facetas do Estado e de suas políticas tenham sido objeto de análise ao longo das últimas décadas, contraditoriamente, pouco conhecimento foi gerado acerca dos detalhes do seu funcionamento. Quase sempre de inspiração marxista, a literatura dominante via o Estado de forma única, abstrata e monolítica, pressupondo uma ação estatal orientada à satisfação dos interesses do capital, dos capitalistas interessados na construção da cidade ou dos grupos sociais mais abastados. No entanto, não clarificava quais os processos e mecanismos que eventualmente poderiam levar esse conjunto de organizações dotado de poder – o Estado a se comportar como mero cumpridor de interesses burgueses (MARQUES; TORRES, 2005).
Somente a partir da década de 1980 se observam esforços significativos nos estudos de políticas sociais que levam em consideração o legado político e histórico, especialmente do Estado Novo e do Regime Militar, trazendo à tona os interesses e processos presentes em cada política (MARQUES, 2004). A partir daí, realizaram-se análises que trouxeram à luz características, interesses e processos presentes em cada política, possibilitando o desenvolvimento de um substancial conhecimento sobre o padrão brasileiro de produção de políticas públicas, especialmente sociais. Entretanto, em raros casos as dinâmicas internas ao Estado e associadas diretamente à constituição e ao processamento das políticas foram objeto de análise (MARQUES, 2006).
Também recentemente, diversos estudos têm destacado questões ligadas aos aspectos culturais e sociais para explicar a pobreza urbana, com destaque à herança histórica das relações sociais e das instituições brasileiras, mas também aspectos direcionados à análise dos atores e agentes sociais de cada política (TORRES et. al.; 2006; MARQUES; BICHIR, 2005; MARQUES, 2000).
Em resumo, Marques e Torres (2005) identificam quatro grandes correntes explicativas na literatura que se dedica à análise do espaço urbano e das desigualdades: i) as que privilegiam as estruturas econômicas, o mercado de trabalho e a organização social, que tendem a considerar que o padrão de produção da cidade explica-se a partir dos interesses do capitalismo, especialmente do capital espoliativo e de baixos salários, já citado anteriormente; ii) as que privilegiam a dinâmica do mercado de terras e das atividades econômicas da cidade (incorporação imobiliária e da indústria da construção), que tenderiam a promover a segregação dos pobres pela competição e valorização da terra urbana; iii) as que privilegiam o Estado e as políticas públicas na promoção das desigualdades urbanas, que gera segregação por meio do poder regulatório do Estado sobre a cidade ou por suas
ações, sejam diretas (expulsão de certos grupos de baixa renda para a construção de obras públicas ou por meio da remoção de favelas) ou indiretas (elevação do preço da terra como resultado de investimentos públicos, homogeneizando o espaço); e, iv) as que privilegiam a ordem jurídica brasileira e as relações com a sociedade, com enfoque às dimensões do tradicionalismo, hierarquia social, heranças coloniais e preconceito14.
No âmbito das discussões que envolvem a temática da desigualdade de acesso às políticas sociais, Torres et. al. (2006) identificam quatro vertentes teóricas que guiaram o desenvolvimento de pesquisas que justificavam ou negavam o acesso dos grupos de baixa renda às políticas públicas.
Para a primeira abordagem, a dimensão espacial, entendida como a distribuição da população no território urbano não foi tratada como um elemento de análise relevante. A vertente discutiu essencialmente as características socioeconômicas das famílias ou dos indivíduos como condicionantes do acesso a determinados serviços.
A segunda vertente interpretativa trata, essencialmente, do papel do Estado, de suas dinâmicas e seus interesses em fornecer ou não serviços às camadas mais pobres da população. Para os autores, essa abordagem se desdobra em duas variantes alternativas explicativas: a primeira, ligada, sobretudo, a estudos de inspiração marxista das décadas de 1970 e 1980, caracterizava as áreas periféricas como desprovidas de investimentos públicos, marcadas por diversas precariedades e pela ausência do Estado; na segunda fase, que emerge no debate acadêmico principalmente partir dos anos 1980, observam-se estudos com forte embasamento empírico e maior proximidade com o nível local. Incluem-se nessas pesquisas, segundo Torres et. al. (2006) explicações ligadas às relações entre os investimentos públicos e os ciclos eleitorais, à lógica burocrática e à inércia do setor público.
Nessa segunda vertente, insere-se a tese da “seletividade hierárquica” das políticas, entendida como “conjunto de idéias, crenças e visões da sociedade, explícitas ou implícitas compartilhadas pela maior parte dos membros da comunidade profissional de políticas urbanas” (MARQUES; BICHIR, 2005, p.73). Para os autores, a “seletividade hierárquica” influencia as políticas públicas e constitui- se em elemento balizador da cultura técnica da comunidade profissional. Destacam, ainda, que essa crença não se origina nas estruturas da sociedade, como argumenta a vertente marxista estruturalista da “seletividade estrutural do Estado”, mas no “referencial” presente no setor. Esse referencial, reforçado durante o Regime Militar, predominaria entre os engenheiros do setor de infraestrutura urbana e impulsionaria a crença de que as prioridades estatais devem ser guiadas pela estrutura social para oferecer melhores serviços para os grupos mais ricos e escolarizados (MARQUES; BICHIR, 2005).
14 Nessas analises, caracterização frequente é que mesmo com elevadas taxa de urbanização, o universo urbano não superou algumas características associadas aos períodos do Brasil Império e Colônia, marcados pela disparidade social, pela concentração de terra, renda e poder, pelo exercício do coronelismo e pela aplicação arbitrária da lei (MARICATO, 2003). Ao destacar o papel do arcabouço legal para manutenção de poder concentrado e privilégios nas cidades, para a autora, a estrutura urbana reflete, ao mesmo tempo em que promove a desigualdade social e a segregação territorial no ambiente urbano.
A terceira linha de argumentação trata da emergência dos movimentos sociais como grupos de pressão organizados e decisivos para alterar o direcionamento dos investimentos estatais para as áreas mais pobres da cidade (TORRES et. al., 2006). Nessa vertente, incluem-se estudos associados às teorias sobre o capital social, que enfatizam a existência das relações comunitárias e das práticas associativas como mecanismos importantes de pressão sob o poder público.
A última vertente, segundo Torres et. al. (2006) destaca a questão da segregação residencial como quarta alternativa explicativa para o acesso aos serviços públicos. Nessa perspectiva, a questão central não é somente reafirmar a existência de diferenciais sócio-econômicos no espaço, mas de reconhecer que há uma dimensão espacial que interfere nos resultados das políticas públicas.