Som en del av å tolke og definere kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur, er en vinkling å se på begrepsapparatet knyttet til utviklingen av risikosamfunnet32 slik det fremstår i Norge. De siste årene har samfunnssikkerhet etablert seg som et eget begrep i Norge, dels også i andre skandinaviske land, for å definere potensiell risiko mot samfunnet. Begrepet har imidlertid ikke satt seg ennå, noe som har sammenheng med at det finnes flere fortolkninger. Utviklingen av begrepet henger sammen med fremveksten av risikosamfunnet, slutten av den kalde krigen, oppblomstringen av regionale konflikter og sikkerhetsutviklingen etter 11. september 2001. Det finnes i dag minst tre hovedbegreper som bør ses i forhold til hverandre:
• Homeland Security
• Totalforsvar
• Samfunnssikkerhet 3.7.1 Homeland Security
Homeland Security eller ”hjemlandssikkerhet” er et amerikansk begrep og utgjør en ordbruk som ikke benyttes i en norsk sammenheng. Begrepet oppstod ved omorganiseringen av den nasjonale sikkerheten i USA etter 11. september 2001. Begrepet kan ses i sammenheng med at USA tradisjonelt har sikret nasjonale sikkerhetsinteresser gjennom tiltak utenfor amerikansk
territorium, mens terrorhendelsen 11. september 2001 ble oppfattet som et angrep på hjemlandet, hvilket var en ny erfaring for USA. Derav en nyorientering mot å sikre eget territorium mot store
32 Ble introdusert av den tyske sosiologen Ulrich Beck i boken Risikogesellschaft i 1986: Beck, Ulrich.
1986. Risikogesellschaft: Auf dem Weg in eine andere Moderne. Suhrkamp Verlag, Frankfurt am Main.
Engelsk utgave: Beck, Ulrich. 1992. Risk Society: Towards a New Modernity. Sage Publ. 1992.
FFI-rapport 2007/00875 27 terrorhandlinger. Definisjon av Homeland Security er:
Homeland security is a concerted national effort to prevent terrorist attacks within the United States, reduce America’s vulnerability to terrorism, and minimize the damage and recover from attacks that do occur.33
Etter denne definisjonen er begrepet Homeland Security fokusert på terrortrusselen. Department of Homeland Security (DHS) har imidlertid underlagte etater som også arbeider med andre forhold enn terrorisme. Federal Emergency Management Agency34 (FEMA) har for eksempel prioritet på risiko knyttet til naturkatastrofer, transport av farlig gods, forebygging,
beredskapsplanlegging, krisehåndtering og normalisering etter kriser. Det har i ettertid av orkanen Katrina august 2005 kommet kritikk mot at terrorbekjempelse har tatt oppmerksomhet og
ressurser vekk fra evnen til å forebygge og håndtere utilsiktede hendelser, eksempelvis orkaner.35 3.7.2 Totalforsvar
I Norge har sivile og militære tiltak som er relevante for nasjonal sikkerhet og forsvar blitt gruppert under begrepet totalforsvar. Dette begrepet synes å ha blitt oppfunnet av
Forsvarskommisjonen av 1946, og har spredt seg til andre nordiske land. Det faktiske begrepsinnholdet er imidlertid basert på de erfaringer flere nasjoner, både krigførende og nøytrale, fikk i løpet av de to verdenskrigene.
Totalforsvar kan defineres som den totale mobiliseringen av alle mulige sivile og militære ressurser for å opprettholde forsvarsviljen, yte mest mulig motstand mot aggresjon, beskytte liv og helse, opprettholde et organisert samfunn og forebygge skade forårsaket av fredskriser og/eller krig.
De to viktigste formålene med totalforsvaret var å kanalisere så mange ressurser som mulig inn i militært forsvar, for det meste fra sivile kilder, og å sikre fysisk overlevelse for (så mange som mulig av) befolkningen, sivile eller militære. Trusselen om den totale krig rammet inn begrepet. I prinsippet gjaldt målsettingen gjennom hele den kalde krigen og fremstår som en restoppgave den dag i dag. Samfunnssikkerhetsbegrepet er i dag i økende grad foretrukket fremfor
totalforsvarsbegrepet. Totalforsvaret består som en del av samfunnssikkerheten, men er av flere omfortolket og gitt det nye navnet sivilt-militært samarbeid. Med dagens sikkerhetspolitiske omgivelser ligger vekten mer på hva Forsvaret kan gjøre for det sivile samfunnet, enn på hva det sivile samfunnet kan gjøre for Forsvaret.36
33 Office of Homeland Security. 2002. National Strategy for Homeland Security.
34 Federal Emergency Management Agency Strategic Plan, Fiscal Years 2003 – 2008. A Nation Prepared.
35 Se for eksempel: Dagbladet 8. september 2005. Krise for krisesjefen.
http://www.dagbladet.no/nyheter/2005/09/08/442716.html
36 Etter Forsvarsdepartementets syn gjelder totalforsvarsbegrepet fremdeles. For departementet beskriver begrepet gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse med
forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret fra fred til sikkerhetspolitisk krise og krig. Sivilt-militært samarbeid omfatter etter Forsvarsdepartementets syn også øvrig samarbeid mellom sivile og militære myndigheter, som ikke er direkte knyttet til kriser og krig.
28 FFI-rapport 2007/00875
3.7.3 Samfunnssikkerhet
Samfunnssikkerhetsbegrepet er nytt, og det foregår fremdeles en prosess med hensyn til å feste begrepsinnholdet. En tilnærming til begrepet er å vise til Stortingsmelding 39 (2003 – 2004) om samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid og hva slags temaer som tas opp der:
• Omdefinering av sivilt-militært samarbeid innen totalforsvarskonseptet og en rekke andre områder
• Politi og Forsvar i kampen mot terrorismen – hvem gjør hva?
• Oppgradering av Politiets kapasiteter
• Omdefinering av militære roller, særlig Heimevernet
• Etterretningssamordning
• Samarbeid om internasjonal krisehåndtering
• Nukleært og radiologisk beredskap
• Beredskaps mot pandemisk sykdom og bio-terrorisme
• Beredskap mot kjemiske stoffer
• Informasjonssikkerhet
• Konsekvenser av klimaendring og mulige tiltak
• Skred
• Forsyningssikkerhet for elektrisk kraft
• Transportsikkerhet
• Kystberedskap
• Sikkerhet i petroleumsindustrien
• Matvaresikkerhet
• Sikkerhet i vannforsyningen
• Industriberedskap og -sikkerhet
• Forsyningsberedskap med hensyn til kritiske varer
• Samordning av samfunnssikkerheten
• Nasjonal krisehåndtering
• Store ulykker og farlige stoffer
• Brann-, produkt-, og elektrisk sikkerhet
• Utvikling av redningstjenesten37
Det kan ut fra dette hevdes å være en viss bredde i begrepet samfunnssikkerhet, og en tilsvarende avgrensingsutfordring. Det som med sikkerhet kan hevdes, er at begrepet ikke er festet til noe bestemt scenario av typen krig eller terror, men omfatter alle potensielle krisescenarier. Ettersom begrepet knapt kan avgrenses tematisk/fenomenologisk, må det søkes etter en ”terskel”, det vil si man må tilnærme seg et skille for eksempel mellom det som kan betraktes som et
samfunnsproblem, som er relevant for begrepet, og det som kan betraktes som et individuelt problem, som er mindre relevant.38
37 St.meld. nr. 39 (2003–2004). Samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid.
38 For en lengre diskusjon om samfunnssikkerhet, se NOU 2006:6. Når sikkerheten er viktigst.
FFI-rapport 2007/00875 29 3.8 Hva betyr å identifisere?
Med å identifisere kritiske samfunnsfunksjoner mener vi å finne frem til en oversikt som vil kunne gi grunnlag for å prioritere i en krisesituasjon eller for å prioritere beredskapstiltak. En liste med identifiserte kritiske samfunnsfunksjoner kan inkludere alle kritiske samfunnsfunksjoner som samfunnet består av. Detaljeringsgraden i en slik liste vil være opp til brukerne å bestemme, og det kan innebære alt fra å liste hvilke virksomheter som er samfunnskritiske, til å liste opp personer som er viktige for å opprettholde infrastruktur.
Identifisering av kritiske samfunnsfunksjoner kan ta utgangspunkt i ulike tilnærminger. De kan eksempelvis være som følger:
1) Identifisere med utgangspunkt i samfunnets grunnleggende verdier Foreta en inndeling ut fra hvilken samfunnsverdi de er med på å opprettholde.
2) Identifisere med utgangspunkt i samfunnets grunnleggende behov
Foreta en inndeling ut fra hvilke grunnleggende samfunnsbehov som må dekkes.