A partir do levantamento bibliográfico e da pesquisa documental, pode-se compreender que o Estado-avaliador no Brasil, no período de 1993 a 2010, modificou seu posicionamento dentro do campo da avaliação educacional para as formulações de políticas públicas para a avaliação da educação superior. No período de implantação do PAIUB, o Estado posicionou-se dentro do campo como um agente articulador das políticas, fornecendo suporte e
financiamento para as IES desenvolverem seus processos de avaliação institucional (BARREYRO; ROTHEN, 2008; BRASIL, 1993, 1994; PALHARINI, 2001).
Cabe ressaltar que, neste momento, não é utilizado na literatura científica e acadêmica o conceito Estado-avaliador, isso ocorreu a partir dos mandatos de governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Nos governos de Fernando Henrique Cardoso foram desencadeadas várias políticas educacionais para os níveis de educação básico, médio e superior no que se refere ao último, uma política criada foi o Exame Nacional de Cursos (ENC). Nesse contexto político, o Estado passou a agir como Estado-avaliador, sua posição dentro do campo da avaliação educacional modificou-se em relação ao governo anterior. Ele deixou de ser um agente educacional articulador entre a comunidade acadêmica, entidades representativas da sociedade civil, sindicatos, órgão público e demais agentes educacionais que compunham o campo e passou a agir como um Estado-avaliador, regulador das políticas públicas para a educação por meio dos resultados dos exames de larga escala (ROTHEN; BARREYRO, 2011a; RUEDIGER; RICCIO, 2004; BRASIL, 1995b, 1997a).
Ao examinar a literatura científica e acadêmica para as políticas públicas de avaliação da educação superior, nota-se a articulação de organismos internacionais, agências e demais agentes interessados nas tomadas de decisão para a educação de acordo com uma agenda global. A esse respeito, Sguissardi (2006) compreende que no período de 1995 a 2002 houve uma reforma universitária e salienta o envolvimento de diversos agentes na implementação e manutenção das políticas:
[...] o esforço de produção de um acervo legislativo ou de marcos regulatórios, que, em grande medida, traduziram (ou coincidiram com) orientações fundadas em teses disseminadas mundialmente por instituições e organismos multilaterais (BM, BID, OMC e Consenso de Washington) e por órgãos e institutos universitários no país (Núcleo de Pesquisas sobre Ensino Superior da USP–NUPES, entre outros). Esses marcos, presentes na Lei n. 9.394/96 (LDB) e em outras leis, decretos e portarias, balizaram a expansão restrita do setor público e a desenfreada expansão do setor privado no nível de graduação. Isso se efetivou de várias formas, por medidas tais como as de restrição do financiamento e da autonomia do setor público federal, e deliberação, com mínimos controles, da criação de instituições de ensino superior (IES) privadas; principalmente isoladas ou no máximo constituídas como centros universitários (estes com autonomia para criar em cursos, mas sem a obrigação da produção de conhecimentos por meio de pesquisa). Neste item, terá lugar especial o Plano Nacional de Educação (PNE) para registro de sua importância política e de como, em razão de diversos vetos presidenciais, quando de sua sanção em janeiro de 2001, tornou-se uma simples “carta de intenções”, ao invés de um plano orientador de políticas de Estado (SGUISSARDI, 2006, p. 1024).
Diante do fragmento apresentado, pode-se perceber que o Estado-avaliador age diante de uma agenda global estruturada para a educação, sob a qual são desenvolvidas ações que carregam em si uma “busca da razão de ser de uma conduta a explicação desta conduta pela busca de fins econômicos” (BOURDIEU, 1996, p. 139). Diante do mercado linguístico de uma agenda global estruturada para a educação, Dale (2004) explicita alguns questionamentos concernentes ao que está sendo ensinado com essa educação que faz parte de uma agenda global.
[...] dependente neste processo, centra-se em três questões fundamentais: a quem é ensinado o quê, como, por quem e em que circunstâncias?; como, por quem e através de que estruturas, instituições e processos são definidas estas coisas, como é que são governadas, organizadas e geridas?; quais são as consequências sociais e individuais destas estruturas e processos? (DALE, 2004, p. 439).
A partir desses questionamentos de Dale (2004), é possível reconhecer que as governanças utilizadas pelos Estado-avaliador estão nas perspectivas das políticas globalizadas, fazendo uso da avaliação comparada para estabelecerem o poder majoritário de alguns Estados- avaliadores. As políticas públicas que estão em uma agenda global, estruturada para a educação, influenciam a formação educacional e profissional para atender ao mercado.
Por sua vez, no processo de criação e implementação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), esse agente educacional, o Estado-avaliador, modificou novamente seu posicionamento dentro do campo da avaliação educacional de acordo com as demandas da realidade social. Barreyro e Rothen (2006, p. 971) afirmam que o Sistema foi o “resultado da cumulação e da metamorfose”. O Estado-avaliador buscou fazer uma junção de concepções antagônicas de avaliação em um só sistema. Em outras palavras, o Estado-avaliador produziu discursos políticos dentro do mercado linguístico do campo da avaliação educacional na tentativa de que os demais agentes, de posições antagônicas, consumissem esses discursos. A Lei nº. 10.861/2004, que instituiu o SINAES, tem uma perspectiva de avaliação para ranquear, mas também para emancipar as IES públicas e privadas.
A partir dessas proposições elencadas, pode-se constatar que há um discurso imbricado no mercado linguístico da avaliação educacional, em que os respectivos agentes que detêm o poder de falar e de serem ouvidos fazem a distinção dentro do campo da avaliação educacional. Dessa forma, o discurso passa a ser legitimado tanto por pares como por concorrentes. E o dinamismo do discurso é reproduzido em uma agenda global para a educação, pois não ocorre
restrita apenas a um Estado. Logo, o Estado atua como um Estado-avaliador com ações descentralizadas, mantendo o controle e a regulação por meio de exames de larga escala de desempenho acadêmico.
3.5 Discurso político da qualidade da avaliação na educação superior
No mercado linguístico do campo da avaliação educacional transitaram algums discursos a respeito da avaliação da qualidade da educação. Entre os vários discursos, pode-se destacar as seguintes questões: O que é educação de qualidade? A avaliação possibilita a emancipação dos agentes educacionais nas IES? Ou a avaliação é para ranquear, classificar, controlar, supervisionar a educação superior ofertada? Ou, ainda, é para prestar contas à sociedade sobre o financiamento recebido? Percebe-se que esses vários discursos movimentam e dinamizam o campo, de tal maneira que formam um mercado ou, melhor dizendo, originam o mercado linguístico do campo da avaliação educacional, no qual existem agentes que são produtores e consumidores dos vários discursos políticos referentes à avaliação para a educação superior (BOURDIEU, 2008b).
Compreende-se que discursos políticos a respeito da avaliação para a educação superior são negociados por agentes por meio de trocas simbólicas e linguísticas que ocorrem de acordo com uma agenda que, segundo Dale (2004), é globalizada para a educação. Dizendo de outra forma, as mudanças que ocorrem na economia, na política, na cultura e no social afetam a oferta da educação, de forma que o sistema educacional passa a reproduzir essas mudanças, que são globalizadas por meio das práticas (simbólicas e linguísticas) e dos discursos dos agentes.
A negociação do discurso político referente à avaliação vincula-se a uma agenda globalizada para a educação superior na forma de implantação e implementação de políticas educativas nos Estados. Em decorrência dessa agenda, a avaliação torna-se imprescindível para garantir e aferir a qualidade da educação superior ofertada pelas IES públicas e privadas. A aplicação e os resultados da avaliação em larga escala permitem a comparação com outras avaliações, em um comparativismo avaliador presente na agenda política, que tem se fortalecido nos últimos tempos conforme aponta Afonso (2013). O discurso político concernente à avaliação para a educação superior não ocorre apenas no sistema de ensino brasileiro, mas também em outros Estados.
A esse respeito, Lamarra (2009) caracteriza a educação superior na América Latina e, em seguida, faz uma análise do cenário da avaliação e da acreditação nos Estados que visam atingir uma determinada qualidade nos sistemas educacionais. A qualidade para a educação de acordo com a agenda regional, América Latina, tem se tornado um problema para as políticas educativas, segundo o referido pesquisador, devido à dificuldade de ter parâmetros para o comparativismo avaliador. Os Estados têm utilizado diferentes abordagens, metodologias e análises nos processos de avaliação, de regulação, de supervisão e de acreditação, além de realizarem descrições detalhadas das organizações para a garantia da qualidade. Isso tem dificultado a fundamentação de uma abordagem comparativa das funções institucionais e características de tais organizações (LAMARRA, 2009).
Cabe destacar que esse discurso político em torno da avaliação e da acreditação da educação está além de uma agenda regional como sinalizado por Lamarra (2009). Dias Sobrinho (2010) aponta que há interferências de organismos internacionais que financiam projetos e programas educacionais nos Estados, de maneira que se trata de uma agenda global. Com isso, propagam seus discursos políticos da avaliação comparada, tendo como emblema a melhoria da economia, da cultura e do social, reproduzindo, assim, discursos políticos do Estado-avaliador de acordo com a agenda global para a educação.
Conforme o estudo desenvolvido por Abdalla et al. (2015)16, constatou-se que os
países que fazem parte do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e da Comunidade Europeia, além do México, passaram por processos de expansão quantitativa em seus sistemas de ensino superior nas décadas de 1980 e 1990, de maneira que a qualidade do ensino passou a ser questionada. Assim, a avaliação foi utilizada para aferir a qualidade e para a comparabilidade entre as IES e os demais sistemas. Os pesquisadores são cautelosos ao desenvolverem as análises, pontuando que as expansões do ensino e as agências de avaliação e regulação em cada país têm suas especificidades no desenvolvimento dos processos.
O aparente paradoxo é que os processos de expansão e de avaliação ocorrem separadamente e independem um do outro ainda que façam parte de uma mesma política global e estruturada. Abdalla et al. (2015) compreendem que há uma relação que estrutura as políticas educativas em uma agenda globalizada, além da internacionalização de muitos processos
16Os pesquisadores fazem parte do Grupo POW1/Rede Universitas/Br e este artigo recebeu financiamento do
educativos, pois há uma interface entre as ações dos agentes, das políticas de avaliação da qualidade e da oferta do ensino superior. Assim, os pesquisadores asseguram:
Na América do Sul, a descentralização, privatização e influência dos organismos financeiros internacionais impulsionaram reformas educativas na década de 1990. A ampliação da oferta de cursos, especialmente da esfera privada, incrementou a necessidade de atender aos aspectos relacionados à qualidade. Esse conjunto de fenômenos propiciou a criação de Agências de avaliação e acreditação em nível nacional, as quais são coordenadas pela RANA em nível regional. [...] No México, considerando a existência das diversas agências regulatórias e que os programas existentes atualmente para o nível de graduação fazem parte de agências distintas, inúmeras dificuldades mostram-se presentes em seu sistema de educação superior. [...] Comunidade europeia, a qualidade da educação superior é chancelada pela Associação Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior – ENQA, [...]incentiva a concorrência entre as instituições para o reconhecimento como centros de excelência, [...] (ABDALLA et al., 2015, p. 20-21).
Colaborando com essa discussão a respeito da agenda política globalizada para a educação, Nunes e Barreyro (2014)17 abordam o estudo realizado em relação ao processo de
acreditação18 da educação superior tendo como foco a agenda regional do MERCOSUL. Os
pesquisadores relatam o processo de expansão pelo qual passaram Estados da América Latina, a partir dos anos de 1980: o Estado, aos poucos, foi deixando de atuar como um Estado de Bem-estar social, aderindo às práticas neoliberais do Estado-avaliador nas descentralizações da prestação de serviço público para a iniciativa privada. A expansão do ensino ocorreu com maior incidência no setor privado, o que implicou a necessidade de flexibilização e de fragmentação por meio da diversificação das instituições de ensino superior. Diante desse contexto que afetou os Estados da América Latina, a avaliação e a acreditação foram as formas encontradas pelos governantes para a comparabilidade entre os cursos de graduação, para, com isso, estabelecer os padrões mínimos de qualidade do ensino e fortalecer os acordos da agenda regional do MERCOSUL.
Discorrendo sobre a agenda regional para a educação superior por meio do MERCOSUL, Barreyro, Lagoria e Hizume (2015) elucidam que a avaliação da educação superior passa a existir na América Latina a partir da década de 1990, ocasionada pelo processo de globalização das políticas econômicas. Assim, as pesquisadoras salientam que a “globalização, ajuste estrutural e influência dos organismos financeiros internacionais impactaram a educação
17Os pesquisadores fazem parte do Grupo POW1/Rede Universitas/Br e a pesquisa referente a este artigo recebeu
financiamento do OBEDUC/CAPES, do CNPq e do Edital IC/USP.
18 Conforme conceitua Lamarra (2010, p. 20), acreditação compreende-se como sendo “certifica la calidad académica de las carreras de grado, estableciendo que satisfacen el perfil del egresado y los criterios de calidad previamente aprobados a nivel regional para cada titulación;”.
superior” (BARREYRO; LAGORIA; HIZUME, 2015, p. 50). Nesse cenário geopolítico, as políticas de avaliação e de acreditação da educação superior dos Estados pertencentes ao MERCOSUL visam, entre outros fatores, à integração regional para o mercado de trabalho entre os profissionais formados e as titulações acadêmicas. Barreyro, Lagoria e Hizume (2015) são categóricas ao afirmarem que a internacionalização da educação superior já está consolidada nos Estados que fazem parte do MERCOSUL. Pode-se compreender, a partir dos apontamentos das pesquisadoras, que a agenda regional para a educação não está deslocada de uma agenda global para a educação, ao passo que os sistemas nacionais de avaliação da educação superior do MERCOSUL visam estabelecer parâmetros de qualidade para que sejam comparados, situação geradora de um comparativismo avaliador (AFONSO, 2013).
Consonante à agenda global para a educação superior, Robl (2015) investiga o processo de expansão e internacionalização da educação superior na Colômbia, contextualizando o processo de expansão da educação superior na América Latina. Robl (2015) pontua que o auge do crescimento do ensino ocorreu nos anos de 2000 devido aos processos competitivos da globalização, aliados às reformas educacionais do neoliberalismo, o que levou à diversificação das instituições de ensino superior.
Em dias atuais, é difícil detectar um Estado que utilize de políticas globalizadas e que não faça uso de um discurso político acerca da avaliação da educação superior, que envolva a garantia da melhoria da qualidade da educação diante dos processos de expansão e de privatização que vêm ocorrendo nas últimas décadas.
Magalhães (2011), por sua vez, discute o cenário da educação superior europeia, apontando a expansão do mercado educacional, o que acarretou que a avaliação e a qualidade tornaram-se indispensáveis nos discursos políticos. Segenreich, Duarte e Castanheira (2009) debatem acerca da expansão e da privatização do sistema de educação superior no Brasil. A partir de uma pesquisa documental, foi constatado pelos autores a ocorrência do discurso político para a diferenciação de novos cursos (tecnológicos) e para a institucionalização da educação à distância. Já Sguissardi (2008) relata a respeito do processo de expansão da educação superior no Brasil, expondo como essa expansão favoreceu aos interesses do mercado educacional, levando ao surgimento de subsistemas universitários. O Estado-avaliador faz uso de discursos políticos que, ora visam regular, ora burocratizar, ora racionalizar e ora redistribuir a administração e a organização da educação superior do centro para a periferia (NEAVE, 1988; AFONSO, 2013).
O escopo de pesquisas delineadas acima reiteram que discursos políticos sobre avaliação educacional são produzidos e reproduzidos (BOURDIEU, 2008b), eles (re)significam-se de acordo com uma agenda globalizada (DALE, 2004), isto é, de modo que essa conjuntura discursiva não acontece apenas nas políticas educativas do Brasil, mas em outros Estados.
Conclui-se que os processos de expansão e de privatização da educação superior perpassam os discursos políticos que estão de acordo com uma agenda globalizada para a educação (DALE, 2004). Há um discurso político de que é preciso reforma na educação para que se possa aferir a qualidade por meio dos indicadores derivados da avaliação. Esses discursos têm sido amparados pela avaliação ou, melhor dizendo, pelo comparativismo avaliador (AFONSO, 2013), que se reproduz entre os agentes educacionais por meio das trocas simbólicas e linguísticas na realidade social (BOURDIEU, 2008). Logo, o discurso de avaliar a educação superior passou a direcionar as ações dos Estados, os quais foram se configurando, cada vez mais, em Estados- avaliadores (NEAVE, 1988).
Na próxima seção, essas negociações linguísticas serão explicitadas, mediante a discussão sobre os movimentos do campo da avaliação educacional nas elaborações e implementações de políticas.