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A administração pública vem sofrendo importantes transformações ao longo dos séculos em consequência das transições de nosso modus vivendi para formas de vida e modelos de desenvolvimento mais harmônicos com os valores emergentes. Os modelos de desenvolvimento tradicionais caracterizados por: um mercado como ente regulador, na racionalidade econômica, no uso abusivo dos recursos naturais e na fraca ação política da sociedade civil leva a uma evidência das suas fragilidades, por meio dos índices de pobreza e degradação ambiental, o que acarreta um amplo debate sobre o papel do Estado na atualidade. Como consequência, os modelos e estratégias de gestão também começam a entrar em discussão onde se destaca a necessidade de adequá-los às novas competências da Administração Pública, enquanto braço de ação do Estado (RÉUS, 2012).

A busca incessante por melhorias na administração pública ficou historicamente limitada pelos modelos estritamente racionais, porém o debate de novos modelos de gestão por muitas vezes se perdeu no debate sobre o tamanho do Estado segundo diferentes perspectivas ideológicas. As ciências sociais utilizam modelos heurísticos (ideais) para tornar possível o estudo e compreensão da realidade, cuja complexidade não pode ser integralmente apreendida pela racionalidade limitada do homem. Contudo, é importante ressaltar, que um modelo heurístico não figura sozinho em um contexto, a realidade sempre se estabelece pela “mistura” de diversos modelos (ou seja, a ciência fragmentando a sociedade para poder entendê-la). Na área da administração, é possível perceber na prática um hibridismo entre diferentes modelos de gestão (NUNES, 1997).

No século XIX, problemas sociais, políticos e econômicos eram predominantes na Europa e, assim, acentuavam-se as agitações sobre as práticas democráticas e a eficiência no setor público. As reformas administrativas eram provocadas por diferentes demandas e necessidades. Os conhecimentos sistematizados sobre a Administração ainda eram muito rudimentares, logo pouco ajudavam na solução dos problemas. Nessa mesma época, nações novas, como os Estados Unidos, buscavam nos modelos europeus inspiração para práticas democráticas. Presumiam-se as constituições e as leis como fundamentos lógicos e necessários para garantir a nova democracia. No entanto, problemas administrativos e ineficiência na prestação dos serviços revelavam a insuficiência da ordem jurídica. Constatou- se ser a criação de instituições políticas sólidas e responsáveis incapaz por si só para apoiar a ação efetiva do Estado (MOTTA, 2013).

Contudo, é fundamental estabelecer o caminho, em uma ordem cronológica de surgimento, que percorreu a administração pública brasileira, onde segundo Helal e Diegues (2009) pode-se classificar em três modelos: patrimonialista, burocrática e gerencial, para se compreender a importância de cada modelo na construção de uma gestão pública eficaz.

A primeira fase da administração pública brasileira, chamada de Administração Patrimonialista, compreende o período desde o início do Brasil Império até o início do Estado Novo, caracterizada por práticas administrativas e estamentais de origem portuguesa e espanhola (Faoro, 1998 apud RÉUS, 2012). O aparelho estatal funcionava como uma extensão do poder soberano para além das fronteiras de seu lar, governado em função dos interesses de quem detinha o poder e em detrimento dos interesses da sociedade, o que era chamado por Weber (2004) de “dominação tradicional”. Esta extensão da administração

doméstica se reflete nas práticas de corrupção, nepotismo e uso privado dos recursos públicos, considerados características marcantes da administração patrimonial.

A administração patrimonialista foi profundamente marcada pela pessoalidade e pelo interesse elitista na gestão do bem público, deixou marcas profundas na gestão pública brasileira, que continuam evidente mesmo após uma significativa quantidade de reformas burocráticas e gerenciais que passou o Brasil no último século. Todavia, com a ascensão do capitalismo e da democracia, Bresser – Pereira e Spink (2006) destacam que, houve uma grande necessidade do surgimento de um novo paradigma capaz de combater e proteger o Estado das viciosidades da tradição patrimonial, buscando a substituição das forças dos regimes autoritários pela organização racional e eficiente.

Com o surgimento do Estado Liberal surge a Administração Burocrática visando combater os efeitos indesejáveis do modelo anterior, buscando atender os anseios da sociedade tornando-se um aparelho político mais eficiente. A administração burocrática teve seu início na obra do sociólogo Max Weber intitulada “A ética protestante e o espírito do capitalismo”, onde o mesmo afirmava que a burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, ou seja, na adequação dos meios aos fins pretendidos, de maneira a garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. Para Weber o moderno sistema de produção, eminentemente racional e capitalista, se originou da “ética protestante” que consistia no trabalho árduo e no ascetismo, proporcionando a economia e reaplicação das rendas excedentes, em vez de seu gasto para o consumo. Este cenário é observado, no momento em que a humanidade muda-se do campo para cidade e consequentemente o modelo de sociedade sofre uma revolução e os problemas que se encerravam nos feudos se transformam em problemas sistêmicos. Weber observou que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna compõem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas transformações religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes (WEBER, 1985).

O modelo burocrático possui como princípios norteadores a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira pública e a profissionalização. Porém, apesar da confusão que há a este respeito, não é uma estratégia exclusiva da área pública, pois em todos os setores (negócios, igrejas e associações civis) é possível observar uma organização em torno dos mesmos princípios, que enfatizam o exercício da autoridade por meio de estruturas hierárquicas. Como objetiva essencialmente afastar da administração os vícios, fraudes e corrupção, há um zelo excessivo com os controles administrativos prévios.

Como resultados, por um lado, há a redução de práticas patrimonialistas; por outro, como a administração volta-se principalmente aos seus procedimentos internos, a máquina pública apresenta-se lenta e ineficiente, as demandas e anseios sociais não são concretizados, do que se conclui que a qualidade não é uma característica efetiva visível da fase burocrática (ARAÚJO, 2013).

Entretanto, mesmo com a cadeia hierárquica estendida, considerava-se que este modelo apresentava vantagens importantes como: redução de custos administrativos; facilidade de supervisão pelos responsáveis de topo; estímulos à coordenação de atividades interligadas; e promoção da uniformidade no fornecimento de bens e serviços (ARAÚJO, 2013).

A partir de 1967, com a publicação do Decreto de Lei nº. 200/67, que tentava superar a rigidez burocrática transferindo atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, dando desta forma maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional, o Estado passa a reconhecer o valor político do cidadão e de sua participação no controle dos serviços públicos, e paralelamente a isto redistribui tarefas e recursos orçamentários para estados e municípios. O modelo vertical baseado na hierarquia e na autoridade deu lugar a uma estrutura complexa do tipo network (ARAÚJO, 2013) e c om a desconcentração e a descentralização, a decisão pública passa a situar-se mais próxima do local da ação, com impactos sobre a gestão pública, seguindo caminho rumo ao modelo gerencial de gestão (SILVA; AMARAL, 2007).