Relabilitet  og  validitet

Na introdução desta pesquisa foi apresentada a definição de focalização estabelecida por Simionatto e Nogueira (2015), que estabelece a ideia das ações estatais voltadas à grupos específicos. A partir desse capítulo a análise da focalização será adensada, por isso, julga-se

necessário apresentar a definição de KERSTENETZKY (2009:64): “é perfeitamente focalizado o programa que transfere recursos para todas as pessoas elegíveis e apenas para elas”. Embora

simples, essa definição ajuda a apresentar o debate acerca do tema.

Durante a década de 1990, os programas sociais focalizados difundiram-se pelos diferentes continentes, o que tornou o tema atrativo, sobretudo para estudos técnicos de organismos multilaterais; dessa forma, uma parcela considerável da literatura que aborda o tema da focalização consiste em estudos realizados durante a segunda metade da década de 1990 e início dos anos 2000. Esses estudos pacificaram alguns entendimentos, dentre os quais se destacam: a importância das etapas administrativas para obtenção dos resultados de focalização; a necessidade de combinar métodos de focalização, para obtenção de melhores resultados; a necessidade de selecionar os métodos a partir das características, dos recursos disponíveis e objetivos da política pública e da impossibilidade de zerar os erros de focalização.

A oferta de serviço pode ser adotada com um critério primário de análise da eficácia da política, enquanto as análises de eficiência são dependentes de qualificações adicionais relativas a normas, custos do programa e resultados da política; desse modo, as análises de eficácia explicam o que a política gerou, enquanto a abordagem da eficiência explica como essa oferta foi gerada (GRANHA, 2009:19-20) 44. Logo, a análise da eficácia na implementação dos PTCs concentra-se na expansão do número de beneficiários, enquanto a avaliação de eficiência depende da mensuração da focalização da cobertura, pois através desse indicador é possível avaliar o ajustamento entre a expansão da oferta e o acesso do público-alvo à política.

Em uma abordagem ampla, Amartya Sen (1995) e Atkinson (1995) analisam a relação entre PTC, targeting e eficiência, ambos apontando como pontos centrais da discussão a definição de valor monetário para seleção de beneficiários e o desenvolvimento de mecanismos

44 _{Além do desenvolvimento conceitual, a abordagem desenvolvida pelo autor associa eficiência com racionalidade}

do gestor; desse modo, a análise desse indicador converte-se na análise do uso racional dos recursos financeiros, administrativos e políticos à disposição do gestor público.

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para que a seleção respeite os critérios definidos. Ou seja, as análises desses autores estão orientadas à definição dos objetivos e às ações que concretizam a focalização. Como consequência, eles fornecem insumos para analisar a gestão de políticas sociais focalizadas, com orientação à eficiência, embora ambos produzam reflexões acerca dos significados econômicos da focalização.

Segundo Sen (1995), a perspectiva da eficiência introduz dois problemas centrais na implantação da focalização, quais sejam o tratamento da pobreza orientado apenas à sua dimensão monetária e a adoção de formas de seleção que tratam o público-alvo como agentes passivos. Na concepção normativa desse autor, o desenvolvimento de políticas sociais focalizadas deveria estar inserido em intervenções voltadas ao desenvolvimento da capacidade dos indivíduos (capability approach), com o foco dirigido para ações que possibilitem ao público-alvo desempenhar papel ativo nas políticas sociais.

A partir desse referencial normativo, o autor reorienta a concepção de focalização, inserindo uma perspectiva voltada para a atenção do Estado à população mais fragilizada e, por isso, menos organizada na disputa por recursos públicos, ao mesmo tempo em que ressalta a necessidade de aprimorar os benefícios e o tratamento dispensado ao público das políticas sociais.

The beneficiaries of thoroughly targeted poverty-alleviation programs are often quite weak politically and may lack the clout to sustain the programs and maintain the quality of the services offered. Benefits

meant exclusively for the poor often end up being poor benefits… There

is nothing necessarily complex about recognizing the legitimacy of these concerns, but it is important that they are brought into the policy choices in an explicit and scrutinized way. Seeing the people affected by targeting as agent rather than as patients does have far reaching implications. (SEN, 1995:14)

Assim, a perspectiva de Amartya Sen acerca da focalização de políticas sociais pondera duas orientações normativas: a primeira, voltada à eficiência dessas ações, a segunda, voltada à justiça social, caracterizada pela atenção à população em fragilidade social, o que inviabiliza o desenvolvimento das capacidades de desenvolvimento individual e de organização política.

Já a análise de Atkinson (1995) está centrada na eficiência; dessa forma, ele utiliza o conceito de linha de pobreza para abordar a focalização de maneira mais específica, através dos índices de Eficiência Vertical (erro tipo I) e Eficiência Horizontal (erro tipo II).

No primeiro indicador, erro tipo I ou erro de inclusão (leakage), a eficiência é medida através da proporção entre beneficiários; especificamente, é mensurada a proporção de

79 beneficiários que não atende as condições de elegibilidade e, quanto maior esse número, mais ineficiente será a focalização. Em termos administrativos, esse índice suscita dois processos complementares: a capacidade de filtrar o acesso as políticas e a precisão na definição dos valores das transferências individuais.

Por outro lado, no segundo índice, erro tipo II ou erro de exclusão (undercover), os resultados são dependentes da incorporação do público-alvo, pois o cálculo é desenvolvido a partir da relação entre os beneficiários que se enquadram no critério de pobreza definido e o total estimado de pobres. Em outros termos, analisa-se a relação entre o público-alvo não inscrito no programa e o total de público-alvo na população.

Empiricamente, esses indicadores produzem resultados antagônicos e, por conseguinte, a opção por um dos índices é uma etapa crucial na definição das estratégias de focalização. Como destaca Atkinson (1995:29), a partir dos erros de inclusão é possível construir ações que ampliem a focalização, embora continuem a excluir parcelas significativas da população em condições de pobreza. A avaliação de Amartya Sen (1995:11) é similar, pois para ele a

preocupação com a inserção de “não-pobres” em políticas de transferência é um fator

contraproducente, pois pode demandar configurações administrativas e burocráticas muito complexas e custosas.

A convergência entre os autores não se restringe aos limites dos indicadores, também está na influência das estruturas administrativas para a efetividade da política. Nesse sentido, Atkinson é categórico:

The case for greater targeting is typically based on the assumption of a fixed total budget for the social security ministry. The constraints on policy choice may be more complex, however. The capacity of the government to target benefits depends on the information available to it and the extent to which it can verify information supplied by others. The constraints may be administrative, an aspect all too often ignored

by economists… As such, its role is negative, and practical

implementation has indeed suggested that targeting is less straightforward than may appear at first sight. (ATKINSON, 1995:23)

Essas abordagens ilustram uma reflexão importante, no sentido de que resultados de focalização não estejam restritos às etapas de agenda e formulação; na verdade, as decisões tomadas durante a implementação desempenham um papel crítico para o alcance do público- alvo. Desse modo, os indicadores de exclusão e inclusão são instrumentos que oferecem orientação à política pública, através da demarcação de prioridades. Dessa forma, os resultados

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estão associados à capacidade de adaptação do conteúdo normativo frente aos desafios que surgem durante a implementação da política.