Hendelsesforløp    Heimdal

Considerando os aspectos relativos à implementação, Coady, Grosh e Hoddinott (2004:15-16) afirmam que a análise de dados é um dos principais desafios na avaliação da focalização, sobretudo para o cálculo de erros de exclusão e inclusão. Em termos específicos, as bases de dados são compostas por informações oriundas de pesquisas com amostras domiciliares, as quais suscitam, em diferentes graus, problemas com subdeclaração de renda e subestimação de populações pobres na amostra.

Além disso, esses autores apresentam três críticas estruturais às abordagens de erros de exclusão e inclusão: a primeira crítica é que ambas desconsideram a distribuição entre as populações pobres e não pobres; em termos práticos, a crítica está na impossibilidade de avaliar

quão distantes estão os beneficiários “não pobres” da linha de pobreza estabelecida; a segunda

está na abordagem da cobertura individual, que não possibilita analisar como os recursos atingem as diferentes rendas domiciliares; por fim, essa abordagem não permite ponderar as opções de focalização das políticas, pois as políticas públicas podem refletir a opção por coberturas mais dispersas, que privilegiem a pobreza moderada e não apenas a extrema pobreza. A partir dessas críticas, os autores (2004:29) propõem a adoção de diferentes critérios de mensuração da eficiência da focalização, dentre os quais se destacam aqueles centrados na distribuição dos benefícios sociais e recursos por estrato de renda, definindo como critério de corte os estratos de 10, 20, 30 e 40% da renda nacional.

A abordagem da distribuição permite que seja adotado um critério analítico mais prático, qual seja a comparação entre a distribuição da renda per capita às famílias beneficiárias dos PTCs e às não beneficiárias. Segundo esse critério, a focalização caracteriza-se pela distância entre as curvas nas menores faixas de renda, para ilustrar que as políticas focalizadas diminuem a concentração de famílias com renda próxima a linha de pobreza. Conforme propõe um pesquisador mexicano, em sua análise do Programa Oportunidades

Una manera de sintetizar los argumentos relativos a focalización y el impacto del programa en la reducción de la incidencia y la intensidad de la pobreza consiste en representar gráficamente la distribución acumulada del ingreso per cápita de los hogares con y sin las transferencias del programa.

Si el método de focalización identifica correctamente a la población con menores ingresos, entonces las dos curvas que representan las

81 distribuciones deben separarse en los niveles bajos de ingreso – la curva de ingreso que excluye los recursos de Oportunidades, es decir una mayor proporción de hogares con menores ingresos – y juntarse para formar una sola línea en los niveles altos de ingresos. (BANEGA GONZÁLES, 2011:140-141)

Ainda de acordo com o trabalho de Coady, Grosh e Hoddinott (2004), durante a implementação de política sociais, as concepções acerca da focalização dão origem a ferramentas administrativas para identificação do público-alvo. A partir do estudo de cento e vinte e duas políticas sociais focalizadas em quarenta e oito países, os autores apresentam cinco métodos de identificação: means testing, proxy means testing, comunity-based targeting,

geographical targeting, demographic targeting e self-targeting. Cada método apresenta

diferentes estratégias para alcançar o público-alvo, a partir das informações e capacidades administrativas disponíveis.

O método que propõe procedimentos mais exaustivos para localização é o single means

testing, em que a checagem é feita de maneira individual, através da visita de assistente social,

enquanto a auto-seleção (self-targeting) propõe procedimentos mais flexíveis. O proxy means

testing é um instrumento baseado no processamento estatístico de informações

socioeconômicas da unidade familiar. Já os instrumentos geographical targeting e

demographic targeting definem critérios a partir de características geográficas e demográficas

da população. Dentro dessa análise descritiva, os autores apontam que as estratégias de implementação combinaram diferentes métodos, em vez de optar pela adoção de uma única metodologia. A partir de tais definições, os processos decisórios relativos à focalização ponderam o rigor na checagem das informações, os custos envolvidos e a exposição a discricionariedade.

Em síntese, no que tange à formulação da focalização, há três decisões que são cruciais: a primeira, relativa à demarcação de um critério objetivo e mensurável para o público-alvo – nos casos das políticas sociais, as linhas de pobreza; a segunda, acerca das formas de avaliação da focalização, isto é, erros de exclusão, inclusão, distribuição de frequência ou frequência acumulada; e, por fim, a decisão relativa às ferramentas para localização do público-alvo.

O foco analítico desta tese está nos desafios da implementação da focalização e, sobretudo, nas demandas estabelecidas para a articulação burocrática pelo formato da política. Especificamente, as decisões técnicas relativas à focalização determinam um conjunto de ações para a Burocracia Articuladora, uma vez que esses atores serão responsáveis por converter as

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normas operacionais em rotinas de trabalho, por meio da montagem de equipes de trabalho, da oferta de capacitação e do monitoramento dessas equipes.

Em termos teóricos, a abordagem está centrada no ator responsável pela ligação entre a alta burocracia e a burocracia de linha de frente, ou seja, o ator analisado ocupa posição intermediária dentro da cadeia de implementação dos PTCs. Desse modo, o exercício do papel intermediário implica desenvolver instrumentos para gestão e monitoramento, em especial da linha de frente, em virtude da possibilidade de ação discricionária. Em contexto comparado, cabe analisar o aporte teórico, o qual consiste no estudo das diferentes estratégias e ações para gestão da ação discricionária. Além disso, a abordagem da focalização potencializa a análise das etapas decisórias da implementação, em especial, atentando para sua expansão para além dos domínios da alta burocracia, considerando que os atores em posição intermediária possuem algum espaço para decisão autônoma, ainda que orientada pelos objetivos gerais da política.

A discricionariedade na ação da burocracia de linha de frente é um ponto pacificado da literatura de implementação, mas as ações dos atores responsáveis pela gestão e monitoramento da linha de frente permanecem não estudadas.