Durante todo o desenvolvimento, a pesquisa deparou-se com uma dificuldade: a ausência de regularidade nas questões acerca do Programa Bolsa Família na PNAD no período analisado, além da descontinuidade em 2010, em virtude da aplicação do Censo. A ausência de questão específica sobre o PBF dificulta sobremaneira a realização de pesquisas longitudinais, por isso, as análises comparadas desenvolvidas por Veras Soares e associados, diluídas em diferentes artigos publicados entre os anos de 2008 a 2010, fundamentam-se em comparações estáticas a partir dos resultados das Pesquisas por amostra de domicílios executadas no ano de 2004.
Possui Perfil Não Possui Perfil Recebe PTC Pobre e Recebe (A)
Não é Pobre e Recebe (B, base para Erro de Inclusão)
Não Recebe PTC
Não Recebe e Pobre (C, base para Erro de Exclusão)
Não é Pobre e Não Recebe (D)
92
No ano de 2004, a PNAD adotou questões específicas acerca dos diferentes Programas de Transferência de Renda do Governo Federal50, embora não tenha contemplado questões relativas aos valores recebidos pelas famílias, ao passo que, no ano de 2006, a PNAD adotou questão exclusiva acerca do “Recebimento do Programa Bolsa Família”. No ano de 2008, não houve adoção de questão específica acerca da Transferência Condicionada de Renda, mas, a partir desse ano, o IBGE começou a registrar a transferência do PBF na questão relativa a outros rendimentos51 (Januzzi et alii, 2013; Souza et alii, 2011). À luz dessa mudança, Souza et alii (2011:10-11) utilizam a metodologia dos valores típicos para identificar como beneficiários as famílias cuja soma dos valores relativos aos outros rendimentos é inferior a R$ 200,00. Em síntese, para o período analisado, não há um critério único específico para localização dos beneficiários, fato que dificulta a realização de avaliações relativas aos erros de exclusão e inclusão.
Tendo em vista as singularidades da PNAD, além das estimativas de Veras Soares et
alii (2010) como referência inicial para análise da focalização, foram estimados os erros de
exclusão e inclusão para os anos de 2004 e 2008. Essas estimativas estão baseadas em duas linhas de pobreza, a primeira de R$ 70,00 e a segunda de R$ 140,00, pois esses rendimentos compõem as referências oficiais do programa; no primeiro caso, as famílias são incorporadas com direito ao acesso ao benefício básico e aos benefícios cujos valores variam de acordo com a composição familiar, enquanto a segunda linha garante acesso apenas aos benefícios variáveis. Todos os valores estimados se ajustaram ao Teste de McNemar, ou seja, são estatisticamente significativos com intervalos de confiança de 95%.
50 Nesse ano o questionário da PNAD abarcou questões sobre os Programas de Transferência de Renda do Governo Federal (Vale-Gás, Bolsa Escola, Bolsa-Alimentação, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, Cartão Alimentação e Programa Bolsa Família).
51 Cujo código na PNAD é V1273.
Tabela 9: Estimativas de Erros de Exclusão e Inclução do PBF (2004-2008)
2004 2008 2004 2008
Erros de Inclusão 50%* 68%* 60%* 40%*
Erros de Exclusão 56%* 36%* 32%* 47%*
Erros de Inclusão 62%* 83%* 27%* 54%*
Erros de Exclusão 40%* 46%* 54%* 50%*
Fonte: Pnad 2004 e 2008, elaboração própria.
* Estatisticamente significativo com intervalo de confiança de 95%.
** Estatisticamente significativo com intervalo de confiança de 95%, após Teste de Fisher e Correção de Yates. Linha de pobreza R$ 70 Linha de pobreza R$ 140 Minas Gerais Nacional
93 Considerando os resultados em nível nacional, as estimativas de focalização no estrato cuja renda é inferior a R$ 70,00 demonstram uma redução nos erros de exclusão. Enquanto as estimativas a partir da linha de pobreza de R$ 140,00 evidenciam uma redução dos erros de inclusão. A avaliação conjunta da tendência das estimativas nacionais indica que a implementação do Bolsa Família obteve êxito na focalização nas famílias extremamente pobres, restringindo, majoritariamente, a inclusão à linha de pobreza de R$ 140,00. Em suma, o comportamento das estimativas produzidas está ajustado ao trade-off entre erros de exclusão e erros de inclusão, o qual é estabelecido pela literatura e auxilia na identificação de um ajuste na tendência temporal das estimativas. Logo, os resultados produzidos permitem inferir que o Programa Bolsa Família teve sua focalização orientada para a diminuição dos Erros de exclusão, ou seja, as estimativas contribuem para que a hipótese relativa ao caso brasileiro não seja rejeitada.
A partir dos dados extraídos da PNAD de 2004 em Minas Gerais, não é possível fazer qualquer inferência sobre a focalização no estrato de renda inferior a R$ 70,00, pois as estimativas obtidas não se ajustam ao trade-off que rege a análise dos erros de exclusão e inclusão. A única análise possível limita-se ao campo descritivo, o qual demonstra que, nesse estado, os erros de inclusão foram superiores ao observado em âmbito nacional; no entanto, ressalta-se que não é possível ponderar o reflexo dessa medida em termos da diminuição de erros de exclusão. Já as estimativas para o estrato de renda inferior a R$ 140,00 apresentam o
trade-off esperado, revelando que, no período estudado. Houve uma redução dos erros de
exclusão, associada a um significativo crescimento percentual dos erros de inclusão. Em virtude das estimativas observadas dentro do limite de renda inferior a R$ 70,00, a análise conjunta perde consistência, pois parte de uma parcela importante das estimativas apresentam comportamento que não pode ser explicado à luz da abordagem estabelecida pela literatura. Dessa forma, acredita-se que apenas as estimativas com pessoas cujas rendas se situam na linha de pobreza de R$ 140,00 forneçam base empírica e analítica para a pesquisa da focalização no estado de Minas Gerais, desempenhando o papel de evidência inicial; assim, os resultados regionais também contribuem para a não rejeição da hipótese traçada no início do capítulo, ainda que seja em menor medida.
Apesar da similaridade entre os resultados obtidos, as estimativas possuem significado distinto em relação ao PTC mexicano. Em primeiro lugar, o Programa Bolsa Família é implementado de maneira descentralizada, cujas atribuições dos gestores municipais se concentram no planejamento e gestão das atividades cadastrais (Bichir, 2011); dessa forma, o
94
procedimento mais adequado seria a adoção de indicadores municipais. Entretanto, o desenho amostral da PNAD não abarca a totalidade dos municípios, assim, as amostras estaduais são obtidas a partir da seleção de municípios por peso populacional, ou seja, as estimativas. Desse modo, há uma limitação na pesquisa, qual seja o desenvolvimento de indicadores específicos para os municípios analisados.
As estimativas nacional e estadual não contrariam as hipóteses acerca do comportamento temporal dos índices de inclusão. No entanto, novamente cabe ressaltar os problemas decorrentes da variação no questionário da PNAD, uma vez que, no ano de 2004, o questionário incorporou questões relativas ao recebimento dos PTCs federais, enquanto no ano de 2008 a pesquisa não conteve nenhuma rubrica relativa ao Programa Bolsa Família. Em termos técnicos, no ano de 2004, o questionário pode ter gerado resultados que subestimassem o número de beneficiários, pois o público beneficiário de PTC pode não ter reportado o recebimento do programa, enquanto, no ano de 2008, o procedimento de adotar a soma de outras rendas como proxy da participação no programa pode ter superestimado o número de beneficiários.
Como consequência, é salutar desenvolver outra forma de análise para os resultados de 2008. Considerando a fórmula de erros de inclusão, as estimativas revelam o número de domicílios cujo rendimento de outras naturezas é inferior a R$ 200,00 e que não se enquadram nos critérios de beneficiário, seja pela linha de R$ 70,00, ou pela de R$ 140,00. Desse modo, os resultados demonstram, por exclusão, o percentual de famílias que declaram renda inferior a R$ 200 e que possuem perfil de beneficiário do programa.
Desse modo, é mais correto afirmar que em 2008 os dados da PNAD demonstram que a maior parcela das famílias com outros rendimentos domiciliares inferiores a R$ 200 enquadra- se no perfil socioeconômico do PBF. Esse montante, inclusive, é inferior aos erros de inclusão registrados no ano de 2004; se tomarmos os resultados de 2008 como proxy dos erros de inclusão, é possível vislumbrar a queda desse índice, em âmbito nacional e estadual.
Ademais, a adoção dessa proxy para os erros de exclusão pode levar a superestimação do número de domicílios pobres fora do programa, pois o numerador é o número de domicílios cujo rendimento domiciliar de outra natureza é inferior a R$ 200. A despeito do valor do rendimento estar associado ao benefício familiar mínimo do PBF, não há garantia alguma de que tal recurso seja programa. Conforme explicam Januzzi et alii (2013) e Souza et alii (2011), a estimativa do número de beneficiários do PBF e do número de pobres é limitada pelas
95
classificações “sem rendimento” e “rendimento nulo”, que não implicam a classificação do
domicílio como pobre ou beneficiário do PBF.
Em que pesem as limitações relativas ao formato do questionário da PNAD, a maior parte das estimativas ajustou-se ao trade-off apontado na literatura. No âmbito nacional, em conjunto, ambas as estimativas sustentam a hipótese de diminuição dos erros de exclusão. Tendência similar é apontada pelos dados de Minas Gerais, porém restritas à linha de pobreza de até R$ 140,00. Tais resultados sugerem que o processo de seleção tem elegido, majoritariamente, beneficiários que se enquadram nos critérios do programa, sobretudo quando a linha de R$ 140,00 é adotada; no entanto, cabe observar que, em termos descritivos, mesmo nesse referencial, o programa não havia incorporado mais de 45% das famílias em condição de pobreza.
Essa conclusão direciona a investigação para a não rejeição da hipótese geral do caso brasileiro, isto é, a não rejeição da orientação voltada à diminuição dos erros de exclusão. Além disso, os resultados suscitam a abordagem relativa à descentralização do programa, pois a convergência das tendências temporais das estimativas é um indício de que as unidades federativas seguem a mesma direção, de tal forma que as diretrizes nacionais da política estejam sendo seguidas pelos diferentes atores envolvidos. Contudo, essa questão demanda a incorporação de fatores explicativos adicionais, bem como diversificação de material empírico que extrapola a proposta desta tese.
Como consequência, este estudo centrar-se-á na hipótese relativa à orientação do PTC, que também depende da abordagem de evidência empírica adicional, para analisar as trajetórias dos objetivos da política ao longo da cadeia de implementação. Assim, a partir do resultado observado nesse capítulo, os objetivos da política serão analisados no capítulo relativo ao estudo de caso brasileiro, por meio do estudo do referencial normativo do programa e de entrevistas com atores que participaram de etapas decisivas durante o processo de definições técnicas do programa.