Påvirkende  faktorer  og  CRM  elementer  på  Heimdal

2.3.1 Quadro inicial

Uma radiografia inicial aponta que, desde o início dos anos 2000, os Programas de Transferência Condicionadas de Renda (PTCs) do Brasil e do México incorporaram um número crescente de famílias, conforme exposto na tabela 5:

Os dados expostos pela tabela 5 estão na forma bruta, por isso configuram apenas resultados primários da política, dessa maneira, eles demandam qualificação adicional, a partir da qual é possível avaliar a eficiência das expansões. Assim, a ampliação da pesquisa pode se beneficiar dos indicadores produzidos pelos órgãos responsáveis pela avaliação dos PTCs.

No Programa Bolsa Família, esse órgão é a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), uma estrutura hierárquica subordinada ao Ministério do Desenvolvimento

Tabela 5: Número de Beneficiários nos Programas Bolsa Família e Oportunidades.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Brasil 4.794.045* 5.106.509* 6.571.839 8.700.445 10.965.810 11.043.076 10.557.996 12.370.915 12.778.220

México 2.476.430 3.116.042 4.240.000 5.000.000 5.000.000 5.000.000 5.000.000 5.000.000 5.049.206 5.209.359 5.818.954

Fonte: Elaboração própria, a partir de dados dos obtidos nos portais eletrônicos, https://www.prospera.gob.mx e http://www.ipeadata.gov.br e http://www.mds.gov.br/bolsafamilia. * Número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa-Escola do Governo Federal.

83 Social (MDS), cuja atribuição é produzir avaliações que permitam o monitoramento das políticas sob responsabilidade do MDS. Além das informações que alimentam o processo de gestão interna, a SAGI produz dados que permitem o desenvolvimento de avaliações externas. No quesito focalização, esse órgão realiza um cruzamento entre as informações relativas ao número total de beneficiários e às estimativas de pobreza, conforme dados da Tabela 6.

No caso do Programa Oportunidades, até o ano de 2007, as avaliações eram produzidas pela Junta General de Atencion y Operacion, órgão inserido na estrutura organizacional da

Coordinación Nacional del Programa Oportunidades. A partir daquele ano, a lei geral de

desenvolvimento social criou o Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo

Social (CONEVAL), órgão descentralizado da administração pública federal, dotado de

autonomia operacional para a avaliação das políticas sociais do governo federal. Dentro do espectro de avaliação, o CONEVAL disponibiliza em seu sítio eletrônico dados que estabelecem uma relação entre a estimativa de pobreza e o número de beneficiários do programa. No entanto, os dados estão agregados em nível nacional.

Em comum, os indicadores disponibilizados pela SAGI e pelo CONEVAL demonstram altos índices de cobertura que, no entanto, não podem ser tomados como sinônimos de boa focalização dos programas, pois tanto as informações do programa brasileiro, quanto às do programa mexicano desconsideram a ocorrência de erros de inclusão, isto é, ambas as análises tomam como suposto que 100% da população atingida enquadra-se no público potencial. Por

Tabela 6: Estimativas de pobreza e cobertura do PBF ano 2010 (Censo 2010) Estado Famílias de baixa renda (1) Cobertura Famílias Pobres (2) Cobertura Minas Gerais 1.918.149 100,34% 1.190.155 95,43% Montes Claros 38.924 101,73% 24.123 84,04%

Fonte: sítio eletrônico da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do MDS

http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#

(1) Famílias com renda per capita estimada de até meio salário-mínimo. (2) Famílias cuja renda per capita é inferior a R$ 154,00.

Tabela 7: Estimativa de famílias, população atingida e cobertura 2008-2010

Ano População Potencial

(estimativa de pobreza) População atingida Cobertura

2008 5.363.543 5.049.206 94,14%

2009 5.363.543 5.209.359 97,13%

2010 Não definida 5.800.000 Não definida

Fonte: Elaboração própria a partir do sítio eletrônico do Coneval

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isso, essas estimativas, apesar de oficiais, carecem de uma analisar complementar, que possibilite avaliar a eficiência dos processos de expansão dos beneficiários.

Além disso, cumpre ressaltar que tanto a Coordinación quanto o MDS não produzem, de maneira sistemática, estimativas para os erros de inclusão e exclusão. No caso mexicano, esse fato foi apontado durante a realização de entrevistas, com a ressalva de que um dos diretores do órgão responsável pela avaliação de resultados tenha produzido um estudo com outros colaboradores, mas com o intuito de publicá-lo em um periódico acadêmico, ou seja, esse trabalho não estava orientado para a gestão da focalização. Já no caso brasileiro, a não produção e utilização desses instrumentos para a gestão da focalização do Bolsa Família foi confirmada em questão encaminhada segundo os trâmites da Lei de Acesso à Informação.

“Estimativas de erros de exclusão e inclusão para o período de 2003 a

2010, nacional e por estado”: A SENARC45 _{informa que o MDS não}

produziu indicadores específicos para mensurar os erros de inclusão ou exclusão no Bolsa Família para o período solicitado. A despeito de o MDS possuir informações que auxiliam no entendimento da focalização do Bolsa Família, sua sistematização e disponibilização a pesquisadores requereriam trabalho adicional à equipe, situação cuja negativa de acesso está amparada e com base no Inciso III do art. 13 do Decreto n° 7.724 de 2012, que regulamenta a Lei 12.527/2011

(http://www.acessoainformacao.gov.br, resposta a pedido baseado Lei

de Acesso à Informação).

Essas evidências denotam que há orientação para focalização nos órgãos federais responsáveis pelos PTCs; no entanto, a publicitação dos indicadores utilizados para garantir o alcance do público-alvo não está entre as prioridades desses órgãos46. Por isso, a identificação dos objetivos de focalização está incorporada nos objetivos deste capítulo, bem como na análise do conteúdo discursivo.

A partir dessa orientação, cabe rever os estudos prévios acerca da eficiência na incorporação de beneficiários. Em uma perspectiva comparada, Veras Soares et alii (2010:177) estimaram os erros de exclusão e inclusão de ambos os programas. Como destacado no capítulo anterior, para o caso do Programa Oportunidades, a partir de dados da ENIGH de 2004, as estimativas de erros de exclusão são de 70% e, para os erros de inclusão, 36%, enquanto para o

45 _{Secretaria Nacional de Renda Cidadã, responsável pela gestão do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único.} 46 _{No sítio eletrônico da SAGI foram localizadas duas pesquisas de avaliação de impacto junto à Universidade} Federal de Minas Gerais (Avaliação de Impacto do Bolsa Família). Ambas caracterizadas como questionários aplicados para as mesmas famílias nos anos de 2005 e 2009. Pesquisadores do International Food Policy Research

Institute tiveram acesso aos dados brutos, uma vez que essa instituição financiou parte da pesquisa, que resultou

no artigo internacional publicado por Brauw et alii (2015). No entanto, os dados primários dessa pesquisa também não são de acesso público

85 caso do Bolsa Família os resultados foram de 59% e 49%47, respectivamente, estimados a partir de dados da PNAD de 2004.

Como avaliação complementar, os autores analisaram a eficiência através da distribuição de recursos transferidos, metodologia por meio da qual é avaliado o percentual de recursos destinados a quatro extratos de renda, que se situam entre os quarenta por cento mais pobres (Coady, Grosh e Hoddinott, 2004). As estimativas estão descritas na Tabela 8.

A partir desse conjunto de dados iniciais, é possível diferenciar os PTCs brasileiros e mexicano. O Programa Oportunidades apresenta maior eficiência na localização dos mais pobres, ilustrado pelos menores erros de inclusão e pela concentração de recursos nos 10% mais pobres, em oposição ao Programa Bolsa Família, que apresenta erros de exclusão menores, bem como maior acesso aos 40% mais pobres da população. Logo, para o ano de 2004, houve um diagnóstico acerca dos alcances e limites da focalização em ambos os programas.

No entanto, cabe observar que o ano analisado possui significado diferentes para ambos os programas, pois, no caso do Oportunidades, os anos de 2003 e 2004 marcaram a conclusão do processo de ampliação iniciado em 2000, que consistiu, basicamente, na incorporação de regiões urbanas e no ingresso do Distrito Federal. Já no caso do Bolsa Família, durante esse período, o programa ainda estava em sua fase inicial, com o foco na migração dos beneficiários dos PTCs anteriores do governo federal; apenas após o ano de 2005 a ampliação da cobertura se intensifica.

Nesse quadro de ampliação do número de beneficiários do Bolsa Família, pesquisadores registram uma perda de eficiência na focalização. Considerando erros de inclusão, Soares e Satyro (2009:22) revelam que 57,5% do total de famílias beneficiárias eram elegíveis ao Programa no ano de 2004, enquanto, no ano de 2006, esse percentual foi reduzido a 50,8%. Os resultados relativos à distribuição de recursos estão na mesma direção, pois Soares et alii

47 _{Para o programa Oportunidades, os autores adotaram como linhas de pobreza os seguintes valores: 909,71 pesos} per capita para regiões urbanas e 651,77 per capita para regiões rurais. Enquanto no caso do Bolsa Família a linha de pobreza foi de 100 reais per capita (Veras Soares et alii, 2010:177).

Tabela 8: Recursos transferidos por percentil 10% mais pobres 20% mais pobres 30% mais pobres 40% mais pobres Bolsa Família 33% 58% 75% 88% Oportunidades 36% 58% 75% 84%

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(2009:14) estimam que 80% dos recursos do programa são transferidos para os 40% mais pobres da população no ano de 2006, sendo que no ano de 2004 essa parcela da população recebia 88% dos recursos do PBF.

Considerando exclusivamente o Programa Oportunidades, Banega Gonzáles (2011) estimou a mudança na focalização para o período de 2002 a 2008, a partir de dados da ENIGH e da comparação entre a renda domiciliar com e sem as transferências do PTC mexicano. Os resultados calculados por esse autor demonstram que houve uma evolução na focalização, pois os gráficos dos anos de 2002 e 2008 demonstram que ocorreu uma ampliação da distância entre as famílias analisadas. Em outras palavras, demonstrou-se a maior concentração de famílias de baixa renda dentre os beneficiários do programa.

Dessa forma, a revisão da bibliografia relativa à focalização demonstra que há uma lacuna empírica, posto que os estudos não oferecem uma análise sistematizada para o período de ampliação da cobertura em ambos os programas. Contudo, esses estudos analisados fornecem pistas sobre as tendências temporais, bem como orientações sobre os objetivos de focalização. Desse modo, a abordagem empírica possui duas conexões com o objeto teórico: a primeira refere-se aos princípios normativos, que fornecem direcionamento para as estratégias e ações dos atores envolvidos nos programas; enquanto a segunda abarca a identificação dos resultados observados, os quais estão sob a responsabilidade formal das burocracias articuladoras de ambos os países.