Beslutningstaking

Goggin et alii (1990) adotam, como o objetivo específico contribuir para o refinamento metodológico das pesquisas de implementação, tendo em vista o desafio de incorporar análises das ações intergovernamentais.

Para demarcar sua contribuição, os autores cunham o termo “Terceira Geração de Estudos de Implementação”, com o intuito de designar os estudos que adotam ampla base empírica e instrumentos metodológicos que permitam captar a transformação das políticas públicas.

55 A partir dessa orientação, Goggin e associados defendem o desenvolvimento de modelos voltados ao teste de hipótese, através da aplicação das seguintes ferramentas metodológicas: análise de séries temporais; modelos dinâmicos; análise de rede; análise de discriminante; análise de conteúdo; experimento social e técnicas de regressão. Por outro lado, os autores não defendem que as técnicas de pesquisa qualitativas sejam abandonadas, apenas as reposicionam dentro da abordagem de “mixed-method”31:

We argue that testing a dynamic model of implementation, particularly when multiple levels of government are involved, is especially advantaged by an approach that is variegated and polyphasic. This

“mixed-method” approach to data collection and analysis means that

several methods are combined and that they are pursued in multiple, carefully schedule phases. (GOGGIN et alii, 1990:188).

O modelo criado pelos autores ressalta as dimensões dinâmicas e intergovernamentais da implementação; além disso, adota como pressupostos a coexistência de cooperação e conflito entre os governos nacionais e subnacionais; o alto grau de discricionariedade na ação dos agentes locais e um padrão de variação na implementação ao longo do tempo e das diferentes jurisdições.

A partir desses pressupostos, os autores definem a implementação como um sistema composto por sete subsistemas: 1) organizações burocráticas locais, que processam as informações, pedidos e normas do nível federal de maneira instrumental, considerando os seus interesses; 2) organizações burocráticas que operam em nível local, cuja estrutura limita de alguma forma o comportamento da burocracia local; 3) porta-vozes dos grupos de interesses locais, que têm por objetivo ampliar o bem-estar do seu grupo; 4) comitês ou subcomitês do poder legislativo local e o chefe do executivo local, cujos objetivos são eleitorais; 5) atores locais com diferentes origens e capacidade de interlocução, mas que desejam transmitir seus desejos para a burocracia em nível local; 6) burocracia estadual e suas distintas capacidades de atuação; 7) mecanismos de feedback, que introduzem reações em todos os agentes envolvidos. A dinâmica do modelo reforça a interdependência entre os subsistemas, além de ressaltar a possibilidade de mudança de comportamentos.

31 _{Segundo Rallis e} Rossman (2003), a abordagem “mixed methods” propõe estratégias que integram metodologias quantitativas e qualitativas de pesquisa.

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A abordagem propõe dois grupos de hipóteses: o primeiro, voltado à relação entre o padrão de comunicação dos atores e o grau de mudança durante a implementação, destinada a casos individuais; o segundo, sobre a relação entre capacidade organizacional e variações na implementação, como fonte para estudos comparados.

Segundo os autores, a realização de entrevistas, a aplicação de questionários (surveys) e a análise de conteúdo ajudam na construção de conceitos e medidas para a realização do teste de hipótese. A aplicação de questionário possibilita ampliar o número de entrevistas, por isso, pode constituir o material empírico para o teste de hipótese, enquanto as entrevistas semiestruturadas ou abertas podem auxiliar na identificação de elementos que expliquem a barganha e o contexto interorganizacional. Complementarmente, a pesquisa pode gerar informações sobre as percepções acerca do papel da lei federal, da regulação da organização federal responsável pelo programa, do acesso aos políticos e burocratas de cada subsistema, além da visão de mundo dos atores e as possíveis alternativas aos cenários imaginados.

A análise de conteúdo pode ser usada como instrumento para avaliar diferentes documentos oficiais. Os autores sugerem que essa técnica é adequada para analisar os instrumentos que o governo federal (Top Down) e o nível local (Bottom Up) utilizam para fortalecer sua posição. O conteúdo pode ser analisado a partir da clareza, da consistência e da especificidade; ao longo do tempo, esses elementos analíticos permitem a comparação, bem como a elaboração de índices para a capacidade organizacional.

Em termos cronológicos, a segunda metade da década de 1980 marca a proliferação de propostas de renovação analítica, dentre as quais os trabalhos de Stoker (2014). Ele propõe o

“Implementation Regime Framework” (IRF), com o objetivo de disponibilizar um marco para

análise da implementação em contextos intergovernamentais, que conjugue elementos explicativos das abordagens Top Down e Bottom Up, tomando que a primeira implica considerar que as relações entre entes governamentais são centralizadas, e que destacam o poder do governo federal, enquanto a segunda está orientada por aproximação com análises orientadas pela descentralização, que ressaltam o papel das unidades subnacionais.

A abordagem IRF adota como premissa a inexistência de uma autoridade central sobre o processo de implementação; a partir desse pressuposto, o modelo assume que a cooperação entre os atores é o elemento primordial para que políticas nacionais sejam implementadas em regimes federativos.

57 Stoker (2014:379) defende que o tema da cooperação seja tratado no âmbito da implementação, pois a existência de um sistema de federalismo cooperativo não é condição suficiente para a existência de coordenação política. Ou seja, a existência de interesse mútuo não garante a cooperação entre os atores; mesmo sob essas condições, esse processo precisa ser fomentado.

O modelo adota como unidade de análise as organizações, pois considera que elas possuem recursos latentes e estão em posição favorável à reformulação da implementação (STOKER, 2014:407). Além disso, assume que os atores responsáveis pela implementação podem se comportar politicamente. A partir dessas demarcações, o IRF é definido como o conjunto de princípios, normas e regras que formam as decisões e expectativas dos atores envolvidos. A abordagem é voltada para as interações que favorecem a construção de expectativas convergentes.

O foco analítico está nos processos de resolução de conflito entre os atores, construído a partir da negociação entre entidades diferentes. Desse modo, a análise está direcionada ao ajustamento dos comportamentos diante do IRF.

Além dessas dimensões, o modelo contempla a influência do tempo sobre o comportamento dos atores. No entanto, essa variável dinâmica é operacionalizada através de uma abordagem econômica, pois as decisões sobre cooperação ou defecção são analisadas em função dos custos. Mais especificamente, nos primeiros estágios da implementação, a cooperação envolve riscos e custos altos, que diminuem com o passar do tempo, enquanto os custos e riscos de defecção apresentam tendência oposta, isto é, baixos no início da interação, mas crescentes com a passagem do tempo. Ou seja, o modelo contempla a maturidade da política como um elemento que ajuda a explicar a cooperação e a adaptação dos atores ao processo.

Em um âmbito mais geral, o modelo visa analisar a implementação como um fenômeno complexo, pois considera que a disputa entre os atores possua legitimidade; mais do que isso, reconhece que a análise dos atores não pode estar restrita às unidades de governo. Logo, a complexidade é introduzida na análise pelo número de atores envolvidos, além disso, pela necessidade de analisar as diferentes motivações e expectativas envolvidas no processo.

Por isso, o IRF pertence a fileira dos modelos que incorporam a disputa entre os atores como um elemento constitutivo do processo de implementação, em oposição às abordagens que

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contemplam a disputa como apenas um elemento que compromete a efetividade das políticas públicas. Além disso, esse modelo considera que diferentes atores influenciam o processo de cooperação, pois, apesar de atribuir centralidade às organizações burocráticas, considera um papel ativo para o público alvo. Em virtude da ampliação de fatores que o modelo incorpora, é possível argumentar que o modelo busca ampliar a complexidade do fenômeno da implementação de políticas públicas.

Ao fim e ao cabo, em termos analíticos, o modelo de Regime auxilia na identificação de elementos que facilitem ou dificultem a cooperação, posto que a construção de posturas cooperativas é primordial para o êxito da implementação de políticas nacionais em contextos federativos.

Além disso, em termos práticos, Stoker (2014:403-404) propõe quatro recomendações gerais para formuladores e implementadores. A primeira é elevar a recompensa pela cooperação. A segunda é modificar os vínculos de causa e efeito esperado pelos participantes. A terceira é introduzir mudanças que representem incremento. A quarta é estabelecer normas de conduta, que definam algumas características do comportamento cooperativo.

O trabalho de Cline (2000) compara esses dois modelos analíticos com o intuito de averiguar qual deles gera maior compreensão sobre o processo de implementação. Esse autor sugere que a abordagem de Goggin et alii (1990) é mais limitada, pois este modelo adota formas de controle muito rígidas, as quais acabam por explicar os resultados pela (in)capacidade dos subordinados. Além disso, as reformulações são analisadas como casos em que o controle sobre os subordinados não foi efetivo. Enquanto a abordagem de Stoker (2014) permite analisar a interação estratégica entre formuladores e implementadores em diferentes contextos institucionais, inclusas políticas em que haja necessidade de intercâmbio entre entes de diferentes níveis governamentais.

A avaliação feita por Cline (2000) reforça a orientação normativa desenvolvida por Stoker, sobretudo para pesquisas que pretendam analisar a implementação como um fenômeno que envolve múltiplos atores. No entanto, os pontos destacados como limitadores podem auxiliar na elaboração de pesquisas mais focalizadas, cujo objetivo esteja na análise de implementação a partir de unidades administrativas ou das burocracias envolvidas. Dentro dessa perspectiva, o modelo proposto por Goggin et alii (1990) oferece um aporte importante, pois destaca o papel da burocracia na interlocução entre a burocracia federal e municipal,

59 fundado na comunicação, sobretudo na diminuição das falhas de interpretação no conjunto de documentos que definem as estratégias de implementação.

Como será visto adiante, parte da literatura de implementação abdicou dos modelos de síntese; como estratégia alternativa, os pesquisadores passaram a analisar como os instrumentos de articulação são avaliados pelos atores, mais especificamente, parte dos estudos dedica-se a analisar a percepção da burocracia sobre os instrumentos de coordenação utilizados. A partir dessa análise inicial, os autores propõem-se a investigar a relação entre percepção e efetividade.

A introdução de modelos na implementação esteve orientada para o seu aprimoramento teórico e conceitual; no entanto, desde os primeiros modelos, orientados pelas perspectivas Top

Down e Bottom Up, essa forma de análise introduziu um novo problema, o excesso de variáveis

analíticas. Como consequência, a abordagem não foi fortalecida, pois houve uma proliferação de resultados passíveis de estudo, bem como de variáveis explicativas. De maneira paradoxal, quanto mais se buscava desenvolver uma teoria, com um modelo que oferecesse algum grau de previsibilidade, mais variáveis eram introduzidas e, por consequência, as abordagens distanciavam-se do objetivo inicial. Essa crítica é desenvolvida por Matland (1995), que parte desse entendimento para discutir as contribuições explicativas das abordagens Top Down,

Bottom Up e das possibilidades de síntese.