A idéia de planejamento traz alguns signos como parte de sua linguagem, sendo evidente sua adoção como o caminho a ser trilhado para promoção das mutações econômicas, sociais e culturais e implementação dos fundamentos e objetivos da República Federativa do Brasil.
O planejamento, ao lado da coordenação, da desconcentração, da descentralização e do controle, compõe uma das funções estatais disponíveis para o cumprimento de suas finalidades.
Esclarece Hely Lopes Meirelles (1995, p. 635) que “a finalidade precípua da Administração é a promoção do bem-estar social, que a Constituição traduz na elaboração e execução de ‘planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social’ (art. 21, IX)”.
O bem-estar social se refere ao bem comum da coletividade, manifestado pela satisfação de suas necessidades básicas, pelo desenvolvimento da coletividade pela prosperidade econômica, social, material, espiritual e individual, da qual o Estado, na função de gestor, é protagonista.
De outra parte, no âmbito do planejamento econômico, há destaque para o desenvolvimento nacional, isto é, o permanente aprimoramento dos meios essenciais à sobrevivência dos indivíduos e do Estado, visando ao bem-estar de todos.
Nessa perspectiva é imperioso que haja aperfeiçoamento ininterrupto da ordem social, econômica e jurídica, com expressiva melhoria, por exemplo, da educação pública, da saúde pública, da preservação dos direitos e garantias individuais (com destaque para materialização do objetivo constitucional de dignidade da pessoa humana), visando ao aprimoramento das instituições, mantendo a ordem interna e afirmando a soberania nacional.
O Estado, como já referido, diante das necessidades humanas da sociedade contemporânea, busca se adequar, na sua estrutura e na técnica de governo, por meio de novas formas de ação administrativa e de controle de sua atividade, às realidades e se depara, de um lado, com a amplitude dos fins que deve preservar, quais sejam: a liberdade, a propriedade e os direitos individuais (que reivindicam os cidadãos), o desenvolvimento econômico, o equilíbrio e o bem-estar social, a saúde, a habitação, a cultura, a segurança, o meio ambiente sustentável, a assistência social etc.; e, de outro, a complexidade dos problemas econômicos e interesses políticos que sempre estão presentes no outro pêndulo da balança.
O planejamento congrega, pois, diversos atos jurídicos e preserva ao mesmo tempo individualidade própria. Ao apresentar seu entendimento sobre o planejamento, José Afonso da Silva (2005, p. 722) destaca que “o planejamento, em geral, é um processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos”.
Gunnar Myrdal (1962, apud, Eros Roberto Grau, 1978, p.62) entende que o planejamento é uma ação governamental, auxiliada por outros órgãos coletivos que busca coordenar, racionalmente, as políticas públicas, com a finalidade de atingir as metas determinadas por um processo (e um projeto) político em andamento.
As finalidades públicas indicadas nos objetivos e fundamentos da Constituição da República não podem ser deixados ao acaso e, para sua consecução, necessitam da seriedade que advém da segurança interna e externa proporcionada pelo planejamento coerente.
Hely Lopes Meirelles (1995, p.636) conceitua planejamento como “o estudo e estabelecimento de diretrizes e metas que deverão orientar a ação governamental, através de um plano geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso, que são seus instrumentos básicos”.
O Estado contemporâneo pode agir de forma indicativa e ativa; quando exerce a primeira, está exercendo ação diretiva, oferecendo diretrizes para a atividade econômica, orientando-a e coordenando-a, e quando participa diretamente da atividade econômica está intervindo na ordem economia e social, respeitando a autonomia do mercado, razão pela qual, esta última deve ser excepcional, quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo, conforme prescreve o artigo 173 da Constituição da República, já transcrito.
Quanto ao dirigismo, há uma imposição constitucional, quando se atribui ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, nos termos do artigo 174 da Constituição da República, também citado no capítulo anterior e futuro objeto do capítulo quatro desta tese.
No que concerne aos conceitos de planejamento e de planificação, ambos estão afeitos diretamente à atuação do Estado, observada a crescente importância da economia no âmbito político e, em conseqüência, a necessidade de o Estado ingerir-se no processo econômico.
Impõe-se, pois, registrar como fundamental que na coordenação e na interligação entre as esferas das decisões políticas com a área das atividades econômicas realizadas sob a égide do princípio da livre iniciativa, o que se tem é o planejamento, conceito diferente daquele que se refere à planificação da economia, como concebida pelos estados socialistas e que pressupõe a inexistência do mercado.
No tocante às questões de natureza econômica, há um certo grau de incerteza, razão pela qual, na busca da redução desta e da efetividade das decisões
tomadas, dispõe o ordenamento jurídico brasileiro do planejamento como forma de intervenção do Estado no domínio econômico, que visa (ou deve visar) ao desenvolvimento sustentado e integrado dos diferentes níveis de governo – federal, estadual e municipal.
O plano econômico é passível de ser conceituado como um ato jurídico que tem por finalidade definir e hierarquizar fins econômicos a serem prosseguidos, assim como definir as medidas ou os meios próprios à sua concreção. Assim é que o plano econômico compõe-se de diagnóstico e prognóstico. No primeiro reúnem-se os dados globais e setoriais; no segundo projeta-se, para o futuro, o conjunto de estimativas, tidas por mais plausíveis e extraídas do diagnóstico (CELSO RIBEIRO BASTOS, 1989, p. 107).
Consoante Manuel Gonçalvez Ferreira Filho (1972, p. 43), “o planejamento, os grandes empreendimentos, a acumulação de capital que o Estado, empenhado no desenvolvimento econômico, tem a realizar, impõem a modernização de sua máquina institucional e administrativa”.
Compreendemos o planejamento como uma atividade estatal, documentada por um plano (lei) e operacionalizada por um processo interventivo e sistemático, cuja vocação é a ordenação do processo econômico e a satisfação e a concretização da ordem social. O plano, portanto, veicula a atividade regulatória que nele estiver inserida, sendo um relevante fator de integração social.
Por conseguinte, o planejamento do desenvolvimento econômico e social do país consiste em um conjunto de atos políticos e jurídicos que objetiva alcançar as finalidades e anseios da sociedade, conforme os princípios e escopos definidos no ordenamento jurídico.
Entendemos, assim, que o planejamento estatal sintetiza a reunião de esforços políticos, econômico-financeiros e jurídicos e objetiva coordenar os recursos orçamentários disponíveis, aplicando-os a metas específicas, em tempo e modo previamente prescritos, com o mínimo de custo. Essa congregação necessita da harmonização da política, do direito e da economia, razão pela qual quisemos, anteriormente, discorrer sobre as diversas racionalidades e a possibilidade de sua interação.
Com a coleta de informações e de dados disponíveis das necessidades da sociedade em foco podem ser elaborados projetos de lei propondo-se e debatendo-se um dado planejamento desejado (programação e execução das
etapas e do dispêndio de recursos). No entanto, esses projetos nem sempre são aprovados ou, se o são, às vezes não são efetivados ou não se mostram eficazes, apesar de implementados.
Pode ocorrer, também, que não haja avaliação dos resultados em face das metas previstas, de forma a extrair a razão da deficiência e corrigir as distorções apresentadas. Neste caso, portanto, não há o controle do plano, com a comparação constante das diversas fases de sua execução, de forma a possibilitar uma visão global das finalidades alcançadas, até mesmo na perspectiva de correção e adequação futura.
As diversidades de planos (nacionais, regionais e setoriais) no contexto brasileiro, cuja aprovação está centralizada pelo Congresso Nacional, não inviabiliza a possibilidade de adoção da descentralização de discussões, de condão instrumental ao processo de formação dos projetos de lei (mesmo que não disciplinada na Constituição da República), pois a enxergamos como materialização dos princípios republicano e democrático.
Com efeito, sob a ótica federativa, o planejamento será uma projeção do futuro do país, nos mais variados setores, sendo executado por meio de ação administrativa do Estado e dos entes públicos, sempre condicionados pelas diretrizes e bases contidas nos planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento, sem que com isto sejam violados, na sua autonomia, os entes políticos que compõem uma Federação. Por essa razão, a descentralização do planejamento (seja na fase de aprovação do projeto de lei, seja na adequação da lei ao contexto local) é útil à execução do plano e se impõe na medida em que esta se converterá em fator de unidade na atuação do Estado, na busca da promoção do desenvolvimento e da justiça social.
De outra parte, a heterogeneidade das matérias que estão envolvidas no planejamento traduz a dificuldade de identificar sua natureza, mas não a impossibilidade. Há um caráter prospectivo que, ao mesmo tempo que projeta uma ação futura, não deixa de se alicerçar em situação concreta e presente, além de contar com uma linguagem própria, técnica e multidisciplinar.
Pertinente a ressalva de Agustín A. Gordillo (1969) sobre o aspecto indicativo do plano, que não deve desnaturar sua índole jurídica:
1. No nosso modo de ver, a juridicidade de tais normas é clara, posto que, em primeiro lugar e pelo que respeita à Administração, seu caráter ainda que relativamente discricionário é de todos os modos obrigatório; de outra maneira, haveria que negar caráter jurídico a toda lei que outorgasse faculdades mais ou menos amplas à Administração, o que carece de sentido. 2. Em segundo lugar, e no tange aos particulares, o enunciado indicativo do plano tem alcance de ser o fundamento legal da ação que ditos indivíduos vão empreender e dos benefícios que vão receber, pelo quê dará lugar a relações jurídicas criadoras de direitos e impositivas de obrigações, além de estar em relação instrumental a respeito das previsões ou objetivos do plano, e em relação de coordenação com as demais medidas de outra natureza que este estabeleça. 3. Em terceiro lugar, esse enunciado indicativo tem também o alcance, a nosso juízo, de comprometer a responsabilidade da Administração se esta não cumpre seus compromissos diante dos particulares que voluntariamente decidiram acolher o plano. Em outras palavras, se um particular ajustar livremente sua conduta ao plano, impulsionado pelos meios de persuasão que o mesmo contém, e logo esses meios não são concretizados, é evidente que o indivíduo poderá, com fundamento legal nas previsões e afirmações do plano, reclamar o cumprimento de tais postulados ou, em sua falta, exigir a reparação do prejuízo que se lhe ocasionou. Claro está que, para isso, será necessário
que do plano surja claramente quem está contemplado na norma, quais são os benefícios a conceder e como se concederão, pois, na ausência de tal previsão, não existirá uma conduta concretamente regulada que o indivíduo possa exigir como direito subjetivo (grifos
nossos) (AGUSTÍN A. GORDILLO, 1969, p. 423)..
No passado, relembra José Afonso da Silva (2005) nem sempre o planejamento foi compulsório, uma vez que o administrador poderia ou não utilizá-lo, não sendo um processo juridicamente imposto, mas simples técnica, portanto, um procedimento a ser adotado. No entanto, caso o escolhesse, deveria fazê-lo mediante atos jurídicos que se traduziriam num plano, que é o meio pelo qual se instrumentaliza o processo de planejamento. Daí porque essa questão da obrigatoriedade (ou não) dos planos, para o citado Autor, os classifica em planos imperativos e meramente indicativos, sendo que no primeiro há imposição de diretrizes para a coletividade e, no segundo, o Poder Público sugere e oferece estímulos para persuadir os indivíduos a ajustarem-se às diretrizes, ainda que sejam livres para aderir ou não.
Dessa forma, com relação ao particular, José Afonso da Silva (2005) aponta:
(1º) que a liberdade de atuação do empresário fica, em termos globais, condicionada à atuação governamental planejada; (2º) que o setor privado não pode atuar deliberadamente contra os objetivos do plano; (3º) que, naquelas hipóteses em que a atividade depende de autorização ou licença, a Administração poderá ter em conta os objetivos, previsões e requisitos estabelecidos, para outorgar, ou não, a autorização ou licença, pois, em tais casos, sua concessão ou denegação se converte em matéria regrada (JOSÉ AFONSO DA SILVA, 2005, p. 93).
A planificação com caráter indicativo se traduz, em regra, em uma ação estatal de fomento, na qual são oferecidos benefícios e estímulos ao setor privado e, em contrapartida, os particulares assumem obrigações a serem revertidas em prol de finalidades públicas, conforme será enfatizado oportunamente.
Partilhamos do posicionamento de José Afonso da Silva (2005) de que a adesão voluntária às indicações do plano não gera, por si só, direito subjetivo aos benefícios e estímulos prometidos.Todavia, em situações bastante específicas e concretas, pode surgir o direito do particular de auferir os benefícios e estímulos prometidos no plano.
No passado, na fase de desestabilização da moeda nacional e abertura do mercado interno brasileiro, essa oscilação normativo-administrativa (a exemplo: da alteração de alíquotas, de sistemática de compensação e de incentivos fiscais) foi experimentada principalmente pelos exportadores, sendo causadora de inúmeros prejuízos financeiros.
Isso porque a relação estabelecida por um plano entre o Estado- Administração e os administrados, apesar de reconhecermos a natureza flexível e reversível deste, não deve ser modificada ao bel prazer dos administradores a pretexto da invocação do interesse público, pois, além de ser estabelecida por lei, está firmada nos princípios da boa-fé e da lealdade, além de respeito aos direitos e garantias fundamentais.
Na visão de Ruy Cirne Lima (1988), o conceito Estado-Administração se vincula à administração como atividade humana que obedece a um plano preestabelecido, visando a um fim determinado. Há a tendência teleológica, ou seja, busca-se um fim, uma finalidade, fielmente, não apenas por estar designado, mas por constitui um dever. No caso, cabe ao Estado administrar o bem-estar coletivo como um dever que lhe é conferido constitucionalmente.