Ao propor um histórico referente aos dispositivos constitucionais desde a nossa Constituição de 1824 (Constituição do Império) até a Constituição da República de 1988, procuramos cotejá-las em uma compilação comentada, inserida no Anexo A, onde há referência aos termos intervenção, desenvolvimento e planejamento no decorrer dos diferentes ordenamentos constitucionais.
Na fase expansionista do Estado republicano brasileiro, entre as décadas de 70 e 80, foram criadas inúmeras empresas e órgãos estatais, quando, conseqüentemente, o volume de documentos com planos de controle geraram processos burocráticos com demanda de vasta regulamentação, o que chegou a impedir a aplicação mais correta e eficaz destes planos.
Gilberto Bercovici (2003, p. 308) relata que existiram três grandes momentos na experiência brasileira do planejamento são eles: Plano de Metas (1956-1961), Plano Trienal (1962-1963) e o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979).
O Plano de Metas foi a primeira experiência efetiva de planejamento no Brasil que buscou reunir todos os projetos e programas setoriais, sendo atribuído aos órgãos especiais (com destaque para Banco Nacional de Desenvolvimento – BNDE – que assumiu o papel de coordenador dos programas governamentais e vinculou os recursos públicos específicos, sob forma de empréstimos, para destiná-
los aos investimentos em setores estratégicos da economia nacional) a responsabilidade por sua execução, com relação ao sistema administrativo tradicional, o que gerou desgastes políticos, apesar de, por outro lado, ter contribuído para a fragmentação e, conseqüentemente, elaboração e implementação de políticas públicas que influenciaram a formação deste Plano (Comissão Mista Brasil-Estados Unidos e o Grupo Misto BNDE-CEPAL [Comisión Económica para América Latina]).
O Plano Trienal, conforme ainda discorre Gilberto Bercovici (2003), ressaltou as barreiras ao desenvolvimento e indicou como superá-las. Finalmente, a última experiência (II Plano Nacional de Desenvolvimento) deu-se já no período de ditadura militar, tendo sido instituído o regime jurídico do planejamento pelo Ato Complementar nº 43 de 29 de janeiro de 1969 (que sofreu modificações pelo Ato Complementar nº 76 de 21/10/69 e pelo Decreto nº 71353 de 9/11/1972). Seu escopo era assegurar o crescimento econômico acelerado e sua implementação marcou a força imperativa do Governo Federal, que afastou a participação do Órgão Legislativo , o qual apenas poderia formular ressalvas ao plano e encaminhá-las à apreciação e deliberação do Órgão Executivo.
Em seguida, ainda na trilha da história, relata, agora, Clovis V. do Couto e Silva (1991, p. 53), que os planos setoriais, no Brasil, foram sendo superados pelos Planos Nacionais de Desenvolvimento Econômico59, implementados na década de 70, que, mais tarde, foram sendo integrados aos Programas Macroeconômicos, os quais tinham como referências as tendências globais, a pressão inflacionária, a balança de pagamentos e o nível de emprego e que o conjunto de medidas implementadas na década de 90 não constitui um plano global da economia, mas sim medidas que visavam à redução da inflação e suas causas aparentes, como o déficit orçamentário crônico.
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O primeiro Plano de Desenvolvimento Econômico (I PND), ocorreu em 1970, seguindo-se do segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que foi aprovado pela Lei nº 6151 de 4 de dezembro de 1974 e que deveria vigorar no período de 1975 a 1979. Depois sobreveio o terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND) que deveria viger de 1979 a 1984 e, por fim, o Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República que nunca chegou a ser posto em execução. O agravamento da crise econômica do Brasil fez com que em 1990 fossem adotadas novas políticas econômicas para conter a inflação, o déficit público, criando-se nova moeda, limitando-se o valor de saques etc.. Essa filosofia de plano financeiro de ajuste tem a particularidade de ser originária das diretrizes do Fundo Monetário Internacional, adaptadas ao modelo econômico vigente no Brasil. A grande dificuldade estava, justamente, em adequá-lo à legislação interna sem violar os primados constitucionais.
O planejamento setorial no Brasil, com base em subsídios, especialmente nos incentivos fiscais, foi um dos principais fatores de desenvolvimento da economia nas décadas de 1960 e 1970; os planos de estabilização da economia se inviabilizaram, pois não conseguiram diminuir o déficit público; o insucesso dos planos financeiros da década de 70 e 80 não possibilitou a implementação de planos macroeconômicos e quanto ao planejamento setorial, com base em incentivos, a Constituição é expressa em permiti-los como elemento complementar ao sistema de mercado.
Dessa resenha histórica extraímos que após a implantação do II PND não mais existiu um regime jurídico do planejamento e, por conseguinte, o desenvolvimento nacional ficou à deriva, mercê da gestão isolada de “planos” de estabilização econômica, quando o pior sobreveio: o Estado foi incapaz de implementar políticas públicas coerentes e com diretrizes globais.
O planejamento obteve novo tratamento jurídico com a Constituição da República de 1988, tendo sido constituído um processo sistemático de planejamento com direta participação do Órgão Legislativo e determinação da vinculação dos planos aos objetivos e princípios fundamentais e ao orçamento público.
Na visão de Gilberto Bercovici (2003), o planejamento significa a capacidade do Estado de propor e atingir uma ação teleológica, na justificativa de alterar uma dada situação econômico-social, daí seu caráter eminentemente político, ainda que possa se configurar como um instrumento técnico. Assim, as estruturas política e econômica se conectam, ainda mais em um regime federativo, como o brasileiro, em que o planejamento pressupõe um processo de negociação e decisão política entre os entes federativos e os setores sociais.
Por conseguinte, pode-se afirmar que os modelos de livre mercado e de planejamento estão imbricados, mesmo que possam experimentar permanentes formas de tensão. No entanto, em busca de harmonia ambos estão afeitos à racionalização dos princípios da prevalência e da integração, politicamente erigidos.
Gesner de Oliveira (1995), ao comentar as dificuldades de se implementar programas rígidos e a tendência de flexibilizar os planos econômicos brasileiros, sob a égide do Fundo Monetário Nacional, ressalta que houve uma experiência problemática com programas de estabilização do FMI, uma vez que os objetivos não foram alcançados e muitos planos foram interrompidos. As autoridades nacionais
relutaram tenazmente na aceitação desse receituário por temer os custos políticos associados a ele. Mesmo com a assinatura de acordos de alta condicionalidade, as prescrições de política do FMI deixaram de ser atendidas.
A experiência brasileira não corrobora a associação usual entre políticas do FMI e regimes autoritários. Tanto governos democraticamente eleitos quanto autoritários recorreram ao Fundo e, em ambos os casos, observou- se considerável resistência às recomendações do FMI. Durante o regime autoritário, os desvios em relação ao receituário do FMI coincidiram com períodos de forte restrição às liberdades democráticas. È possível, inclusive, identificar fases sob regime democrático em que esforços para chegar a um acordo foram superiores àqueles envidados durante certos períodos da ditadura militar. [...] As circunstâncias dos anos noventa sugerem mudanças relevantes nas relações do Brasil com o FMI. Do ponto de vista interno, a normalização das relações com os credores privados e oficiais se tornou prioritária para o que um acerto com o FMI passou a ser visto como um passo importante. Além disso, há um maior consenso dos formuladores de política econômica em relação à necessidade de sanear as finanças do Estado. São poucos os analistas que discordam, hoje, de que um corte significativo no déficit público, seja um dos componentes fundamentais de qualquer programa de estabilização. Verifica-se, por fim, da parte dos países latino-americanos, uma maior consciência acerca da necessidade de implementar reformas estruturais profundas que modernizem a economia e especialmente o setor público (GESNER DE OLIVEIRA, 1995, pp.17-18).
Há quem pudesse pensar que a reestruturação do Estado, a partir do Plano de Desestatização Nacional (PND), em 1990, se traduziria em uma ação planejadora das atividades econômicas e sociais, onde os planos e programas de redução estrutural e burocrática projetariam e destacariam suas funções estatais de fiscalização, de regulação e de incentivo, em prol do desenvolvimento nacional e em prestígio à livre iniciativa.
Contudo, o que vimos foram adoções de inúmeras medidas imediatistas como, por exemplo, a criação do “órgão regulador”, editado e regulamento por lei, mas que, após alguns anos de sua implementação, não reflete sua missão seja pela ausência de definição de suas atribuições seja na ausência de transparência o que, conseqüentemente, reflete sua ineficácia em nosso contexto nacional, no qual, atualmente, vige uma crise de identidade, competência e capacidade.
Entendemos, pois, que o planejamento econômico e sua conseqüente planificação, por ser espécie de intervenção no domínio econômico, deve ser adotado de modo a compatibilizar-se com o regime democrático de governo, bem como com o sistema capitalista de mercado, sem perder a perspectiva do bem-estar coletivo pelo atendimento das necessidades básicas de toda a população.
Ao considerarmos que as ações de planejar e planificar são atos do presente com extensão futura, devemos nos atentar para as observações de que podem se tornar propostas inconsistentes e ideológicas que, de forma subliminar atendam aos interesses apenas de parcelas da população, em detrimento da maioria.
Realmente, o plano será relegado caso não se revele econômica e socialmente viável, dispondo de informações, cálculos e cronogramas de difícil ou impossível implementação. Contudo, se assim o for, haverá grande distância entre o plano e os fatos reais, sendo frustrada a finalidade para a qual aquele foi elaborado.
O Estado deve captar quais são as prioridades daquela sociedade e planejar a forma de melhor realizá-las, sabedor de que a escolha deverá ser a que mais puder refletir o bem-estar social e o consentimento coletivo, expressado em torno de valores firmados pelos cidadãos.
Como vimos, a liberdade incondicional não se sustenta nem se concebe, em uma sociedade que tem interesses comuns e uma estrutura estatal para geri-los, sendo prudente e justificada a adoção do planejamento em conformidade com a liberdade, o direito de propriedade e demais direitos individuais, bem como com as finalidades firmadas em seu ordenamento jurídico, de tal sorte que sua implementação e seu controle público revelem suas aspirações democráticas.
Haverá, como não é possível deixar de registrar, o momento em que o grau de conflito entre princípios e direitos individuais gerará limitações, como veremos a seguir.