Em um passado bastante remoto, a doutrina, segundo Edelamare Barbosa Melo (1990), alude às Pirâmides, ao Partenon e ao Coliseu como mostras não apenas de planos técnicos, como também de planos econômicos. Nas
Escrituras Bíblicas, descreve a planificação de José durante os sete anos de vacas gordas para os sete anos de vacas magras (Gênesis; Capítulo. 41, 55), quando também se apresenta a questão da legitimação do intérprete do futuro e a contestação, relacionando-o com o saber do expert.
Por fim, ainda, há menção ao Duque Sully (1560-1641), criador do primeiro orçamento francês, reformador da administração, planificador regional e, dentre outros, instituidor do plano internacional em forma de uma cooperação européia, da República Cristã.
Deve ser registrada a edição, nos Estados Unidos da América, da Lei Sherman, em 1890, que permitiu o aparecimento de unidades econômicas que assumiam uma destacada posição nos mercados, capaz de permitir-lhes a sua “regulamentação”, em benefício próprio, o que levou o Estado a intervir no processo econômico, para organizá-los e preservar o ideal de livre concorrência.
Há quem atribua a idéia de Plano aos grandes planos qüinqüenais da Rússia Soviética, por terem designado a diretriz da organização governamental e as regras de competência fulcradas nas necessidades daquele, que pressionavam a renúncia forçada ao consumo, constituindo um pressuposto da industrialização.
Vemos, assim, que o Estado tem planejado em diferentes épocas. Contudo, é com a passagem do Estado Liberal para o Estado Social que vimos transformar-se a noção de liberdade econômica, que passa a ser construída de forma compatível com os ideais de bem-estar e desenvolvimento da coletividade, mediante uma política de intervencionismo econômico e social.
As decisões tomadas sob o manto do intervencionismo assumem, sistematicamente, técnicas de racionalidade, como esclarece Gunnar Myrdal (1962):
[...] A ordem histórica e causal foi de que os atos de intervenção no jogo das forças de mercado vêm primeiro, e o planejamento então se torna uma necessidade [...] A coordenação de medidas de intervenção implica em um reexame de todas elas do ponto de vista de como se combinam para servir as metas de desenvolvimento de toda a comunidade nacional, à medida que tais metas são determinadas pelo processo político que fornece a base para o poder. A necessidade de tal coordenação surgiu porque os atos individuais de intervenção, cujo volume total estava crescendo, não haviam sido examinados dessa maneira, quando foram inicialmente postos em prática. À medida que o Estado cada vez mais se envolve na coordenação e regulamentação da economia nacional, é ele compelido a fazer previsões de curto e longo prazo e a tentar modificar suas diretivas para o comércio, as finanças, o desenvolvimento e a reforma social, sob a luz do que tais prognósticos revelem (GUNNAR MYRDAL, 1962, pp. 77-78, apud EROS ROBERTO GRAU, 1978, pp. 26-27).
De acordo com a doutrina francesa, o plano não é uma regra de direito e, por sua natureza, por sua essência, é estranho ao Direito57.
Alfredo Anabitarte (1964, p. 103), segundo descreve Edelamare Barbosa Melo, discorda, por considerar que na qualificação de plano, em especial, do Plano de Desenvolvimento Nacional, “está em jogo o crédito e tomar-se a sério um Estado e uma Sociedade” que estariam “minados, se se declara o plano como mero compromisso moral, como mero programa, com mero ato, sem vinculação jurídica para o Governo, o Poder Legislativo nem para a sociedade o ato mais transcendente de sua vida e de sua existência: um plano de desenvolvimento econômico e social”.
Celso Ribeiro Bastos (1989) refere o planejamento, sob a ótica constitucional de Portugal
[...] Na medida em que os países repudiam o totalitarismo econômico tendem também a relativizar o planejamento. O exemplo de Portugal58 é
muito ilustrativo. Na Constituição de 1976 o plano foi colocado no centro da ordem jurídica do país, com assento inclusive na própria Constituição. É, ainda, Cabral de Moncada que nos fornece excelente síntese das transformações havidas por ocasião da Emenda economicamente liberalizante: ‘A Constituição, depois da revisão de 1982, desvalorizou contudo o relevo constitucional do plano econômico, pois que deixou de fazer dele o garante da efectivação dos direitos e deveres econômicos, sociais e culturais (art.50 da Constituição de 1976) e, verdadeiramente, critério da transição para o socialismo. Isto significa que o novo texto constitucional retirou ao plano econômico o alcance ideológico que tão claramente o identificava à face do texto de 1976. A concepção constitucional do planejamento econômico é agora mais neutra. O plano
econômico é concebido como instrumento de racionalização da actividade econômica e não como critério de uma rota política’ (CELSO
RIBEIRO BASTOS, 1989, pp. 106-107).
E ainda, com relação aos Estados Unidos da América, descreve o citado Autor que, extremo oposto aos países marxistas, temos aqueles países onde se vive o liberalismo econômico de forma dominante. É o caso dos Estados Unidos, onde os
57
Francine Batailler (1964, pp. 365-386, apud EDELAMARE BARBOSA MELO, 1990, p. 51 )57, conclui, na concepção finalista de Duguit, que o “plano não é uma lei, senão um Ato-programa e um novo tipo de conceito”, que não é obrigatório como uma Lei e um Regulamento, traduzindo-se, simplesmente, em uma obrigação moral, porém não-jurídica, do Legislativo e do Executivo. Ou, ainda, que o plano é tão-só uma orientação que não tem a natureza de uma Lei em sentido, posto que carece das características de generalidade e obrigatoriedade que correspondem aos atos legislativos, deixando claro que “no orçamento, o plano é tão-só a base provisional e causa parcial”, tendo as Cortes tão só o compromisso moral de aprovar as medidas legislativas necessárias para a execução do plano (II Jornada de Administración Financeira, Mecanografiado, junio-1969).
58 Em Portugal, o artigo 164 da Constituição na sua alínea “g” confere ao Parlamento a título de competência absoluta, indelegável, a aprovação da chamada lei do plano. O governo dela participa pela iniciativa e, depois de aprovada pelo Parlamento, pela sua execução. Não se confunde, pois, naquele país, a lei do plano com o plano propriamente dito. Aquela só contém, na expressão de Cabral de Moncada, as ‘grandes opções’ (CELSO RIBEIRO BASTOS, 1989, p. 109).
planos não se dedicam a não ser ao controle orçamentário, o que significa não constituírem um documento jurídico que abone e fundamente a intervenção econômica do Estado. O orçamento é avaliado com vistas a se pensar na conjuntura econômica, extraindo dele as possibilidades, é dizer, procurando suas virtualidades que apresenta como instrumento com repercussão nos níveis de consumo, de poupança e de investimento.
No Direito Brasileiro, como veremos, não se enquadra nessa a concepção de que o planejamento instrumentalizado pelo plano é mero compromisso moral de provisão do futuro, uma vez que este foi fixado em bases constitucionais como sendo um dever, o dever de planejar.