4. Funn
4.1 OUS som High Reliability Organization
4.3.1 Rapport fra sykepleier til lege
A teoria social Luhmanniana508 destaca a centralidade da distinção entre os conceitos de sistema e complexidade na análise dos sistemas complexos. Os sistemas complexos, por seu turno, não só necessitam adaptar-se ao seu entorno, mas também a sua própria complexidade e tal adaptação implica, portanto, em afrontar improbabilidades e insuficiências internas e desenvolver disposições construídas expressamente para reduzir padrões de comportamento divergentes.
Assim a complexidade trazida ao Direito pelos desastres climáticos reconfigura outras complexidades internas inerentes à estruturação do EDA. A reconfiguração, por seu turno, implica na seleção de possibilidades cujo horizonte é a construção de uma estrutura jurídica predominante no enfrentamento dos desastres climáticos.
Portanto, sistemas complexos, como o Direito, estão compelidos à auto adaptação em um duplo sentido ou seja: a sua própria adaptação e a adaptação a sua complexidade que, no caso dos desastres climáticos, precisa ser assimilada a partir do entorno e, uma vez no interior do sistema, ser processada nas suas estruturas.
A seleção509 das possibilidades assimiladas pelo Direito apresentou o marco regulatório sobre a gestão dos desastres no Brasil. Tal marco estruturou-se sob a
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm. Acesso em: 02 jan. 2017.
508 LUHMANN, Niklas. Sistemas sociales. Lineamientos para una teoría general. Tradução de
Silvia Pappe e Brunhilde Erker. México: Anthropos, 1998. p. 53-54.
509 A seleção nos sistemas complexos já não pode mais ser conceituada como originária de um
sujeito, de uma ação. A seleção é um procedimento carente de sujeito. É uma operação que é resultado de uma diferença. A diferença não determina o que se vai eleger como possibilidade e sim a necessidade de eleger. Toda a seleção pressupõe restrições e uma diferença diretriz organiza esta encruzilhada sob o código útil/inútil apenas. De imediato a impressão que se tem é a de que a diferença entre sistema e entorno obriga a que o sistema se veja na necessidade de selecionar devido a sua própria complexidade. Contudo, semelhantemente com o espaço semântico da adaptação, o espaço semântico da seleção prepara o caminho para a teoria dos
forma da PNPDEC preconizada pela Lei nº 12.608/2012 que, por sua vez, recepcionou parcialmente legislações anteriores como o Decreto nº 7.257/2010 e a Lei nº 12.340/2010 e pontualmente foi complementada pela Lei nº 12.983/2014.
O processo de seleção, no contexto complexo dos desastres, apresentou a possibilidade de reconfiguração da conformação original da Defesa Civil no Brasil que, até então, apresentava uma descrição linear estática sobre as funções de prevenção, preparação para emergências e desastres, respostas aos desastres e reconstrução.
A normativa da Defesa Civil anterior à PNPDEC centrava-se preponderantemente em estratégias de respostas emergenciais aos desastres e ações direcionadas ao restabelecimento da antiga normalidade no momento pós- desastres. Carvalho e Damacena,510 por sua vez, corroboram tal avaliação quando pontuam que esta forma carecia da necessária circularidade e gerenciamento dos riscos que permeiam os estágios ou fases de um desastre.
Em termos de processo legislativo511 anteriormente a PNPDEC, a norma federal pioneira no tratamento de desastres ambientais foi a Lei nº 12.340/2010.512 Contudo, tal legislação sofreu críticas, justamente por apresentar ainda a compreensão de uma excessiva preocupação com as medidas relativas ao pós-
sistemas autorreferenciais. LUHMANN, Niklas. Sistemas sociales. Lineamientos para una teoría general. Tradução de Silvia Pappe e Brunhilde Erker. México: Anthropos, 1998. p. 54.
510 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos desastres.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 68.
511Ao referir-se sobre a variação estrutural do direito e da relação com o processo legislativo
Luhmann explicita que o direito positivo é inevitavelmente um direito politicamente escolhido, “estatal”. Seu destino está interligado com o do sistema político na sociedade, pois só assim é possível obter-se uma grande variabilidade do direito, controlada por processos de seleção da própria sociedade. No entanto, isso não significa o livre arbítrio do estabelecimento puramente político do Direito e muito menos significa que o sistema Político poderia decidir livremente sobre questões jurídicas por si só e como se não possuísse um meio ambiente. “Aponta-se tão- somente para o caminho da procura das condições e das limitações estruturais da seleção do Direito. ” LUHMANN, Niklas. Sociologia do direito II. Tradução de Gustavo Bayer. Rio de Janeiro: Edições Tempo Brasileiro, 1985. p. 44-45.
512 O artigo 1º da Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010, revogado pela Lei nº 12.608, de 12 de
abril de 2012, criou o Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC com a finalidade de planejar, articular e coordenar as ações de defesa civil em todo o território nacional. Por consequência reconceitua a defesa civil com a compreensão de se trata de um conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população, além de restabelecer a normalidade social. Cf. BRASIL. Lei nº
12.340, de 1º de dezembro de 2010. Dispõe sobre as transferências de recursos da União aos
órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil; e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12340.htm>. Acesso em: 10 jan, 2017.
desastre sem um protagonismo da gestão dos riscos voltadas às medidas preventivas e precaucionais.
Contudo, a Lei nº 12.340/2010 evoluiu no sentido de sistematizar procedimentos a respeito de recursos financeiros, sendo que permanecem vigentes513 várias disposições que tratam de temas como: a) requisitos para a transferência de recursos financeiros da União aos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas vulneráveis à desastres, bem como ações de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres; b) regulamentação sobre o FUNCAP, Proteção e Defesa Civil para , fiscalização dos repasses de valores entre os entes federados e; c) cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto e inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
Observou-se maior sensitividade do Direito para uma estabilização normativa, com a edição de leis a partir do ano de 2010, justamente pelo aumento e intensidade de catástrofes ambientais ocorridas no país em anos imediatamente anteriores. A partir do ano de 2010 a ocorrência de vários desastres apresentou um cenário atípico,514 severo e recorrente de desastres.515 Este contexto, por sua vez, acarretou um aumento de complexidade e, consequentemente a exigência de respostas dos sistemas sociais, como é o caso do Direito.
513 Redação atual dada pela Lei nº 12.983/14. Cf. BRASIL. Lei nº 12.983, de 2 de junho de 2014.
Altera a Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010, para dispor sobre as transferências de
recursos da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de risco e de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil, e as Leis nos 10.257, de 10 de julho de 2001, e 12.409, de 25 de maio de 2011, e
revoga dispositivos da Lei no 12.340, de 1o de dezembro de 2010. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L12983.htm#art1>. Acesso em 11 jan. 2017.
514Conforme notícias divulgadas pelo site Terra desastres ambientais ocorridos em escala mundial
no ano de 2010 deixaram um número recorde de 295 mil mortos, revelando uma média muito superior aos 30 anos anteriores. Cf. TERRA. Notícias. Desastres naturais deixaram recorde
de 295 mil mortos em 2010. 03 de jan. 2011.
Disponível em:
<http://noticias.terra.com.br/mundo/desastres-naturais-deixaram-recorde-de-295-mil-mortos-em- 2010,56292ed4f18da310VgnCLD200000bbcceb0aRCRD.html>. Acesso em: 12 jan.2017.
515 O Atlas Brasileiro de Desastres: 1991 a 2012, revela estatisticamente o aumento da incidência
de desastres na década 2000-2010. O banco de dados do histórico dos desastres brasileiros associados a fenômenos naturais indica que as estiagens e secas, as inundações bruscas e alagamentos são as tipologias mais recorrentes do Brasil. Cf. UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA. Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre desastres. Atlas
brasileiro de desastres naturais: 1991 a 2012. 2 ed. Florianópolis: CEPD-UFSC, 2013.
Disponível em:
Para a teoria social de Luhmann516 é nesta crescente expectativa de mudança estrutural de um sistema social que a análise se volta para a multifuncionalidade nas estruturas de sociedades modernas. O volume e o aumento de complexidade em função dos desastres climáticos, demonstrou a desfuncionalidade das estruturas e solicitou a necessidade de mudança estrutural de um sistema social.
Assim diante de um contexto de crescente volume dos desastres climáticos, com alta magnitude e recorrência, que se apresentaram tanto no cenário global como no nacional o sistema recorreu a fatores de estabilização, pois frente a perturbações reage-se não mais para vincular-se às referências funcionais intactas, mas para estimular procedimentos de troca e substituição.517
No contexto jurídico brasileiro, uma das respostas à crescente complexidade dos impactos advindos de desastres ambientais foi a edição do Decreto nº 7.513/2011 que, além de regulamentar a Lei nº 12.340/2010, determinou também o desenvolvimento de um sistema Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais que proporcionou a criação do CEMADEN.518
Contudo foi com a edição da Lei nº 12.608/2012519 que se prospectou, como medida estrutural, uma articulação entre os entes federados para o enfrentamento de desastres. Seu texto abrange disposições sobre: a) objetivos e diretrizes; b) competências dos entes federados; c) sistema de informações de monitoramento de desastres; d) vinculação de programas habitacionais dos entes federados à
516 LUHMANN, Niklas. Sociologia do direito II. Tradução de Gustavo Bayer. Rio de Janeiro:
Edições Tempo Brasileiro, 1985. p.132.
517 Cf. LUHMANN, Niklas. Sociologia do direito II. Tradução de Gustavo Bayer. Rio de Janeiro:
Edições Tempo Brasileiro, 1985. p.132.
518 O CEMADEN é um órgão vinculado à Secretaria de Políticas e Programas de Pesquisa e
Desenvolvimento do Ministério da ciência, Tecnologia e Integração. Tem por objetivo desenvolver, testar e implementar um sistema de previsão de ocorrência de desastres naturais em áreas suscetíveis de todo o território brasileiro. Atualmente monitora 957 municípios que tem histórico de registros de desastres naturais em todas as regiões brasileiras. A condição básica para um município ser monitorado pelo CEMADEN é possuir um mapeamento de suas áreas de risco de deslizamentos em encostas, de alagamentos e de enxurradas, solapamentos e terras caídas, além da estimativa da extensão dos prováveis danos decorrentes de um desastre natural. O maior número de municípios monitorados estão nas Regiões Sudeste e Nordeste, seguidos pela Região Sul, Norte e Centro-Oeste. BRASIL, Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação. Centro nacional de monitoramento e alertas de desastres naturais. Disponível em: <http://www.cemaden.gov.br/>. Acesso em: 12 jan. 2017.
519 Esta lei dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC e o Conselho
Nacional de Proteção e Defesa Civil- CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nº 12.340, de 1º dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.239, de 04 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1966; e dá outras providências.
prevenção dos desastres; e) identificação dos agentes de proteção e defesa civil e; f) adaptação da ordem urbanística aos riscos de desastres; dentre outros.
O ponto inicial de observação diz respeito ao status de política pública que conforma a Lei nº 12.608/2012 por meio de suas diretrizes. Para fins de caracterização de uma política pública Nelson520 aponta a necessária coexistência de quatro imperativos intelectuais que assim podem ser elencados: a) interesse na integralidade das organizações governamentais e de seus processos; b) crença na importância das decisões governamentais; c) luta para produção de um conhecimento que possa ser utilizado e que simultaneamente seja aceito teórica e empiricamente e; d) convicção da importância da democracia como pressuposto do processo de sua implementação. Esses imperativos são frequentemente contraditórios, ambíguos e inatingíveis, mas surgiram de um ambiente da história política e intelectual particular desse campo.
Assim, em termos de processos inerentes às organizações governamentais como estrutura do pensamento jurídico e referencial para a política é possível compreender a política pública como “programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados [...]”.521 Nesta compreensão os processos estão presentes no desenrolar das fases de formação e execução das decisões governamentais.522
Nesta construção de sentido o termo processo refere-se a uma sucessão de etapas de “vida institucional” de uma política pública. Assim inicia-se pela assimilação do tema “desastres” por meio de uma agenda política e prospecta um horizonte de implementação das decisões. Este caminho passa, por conseguinte, pela formulação de alternativas e a tomada de decisões.
O processo, portanto, é fator de unidade, “fio condutor” que orienta a identificação e compreensão de determinada política pública como é o caso do que prevê a PNPDEC, permitindo a redução da complexidade ao aspecto heterogêneo e de múltiplas possibilidades que a temática “desastres” apresenta.
520 NELSON, Barbara J. Public policy and administration: an overview. In: A new handbook of political science, 1996. p. 559-594. Disponível em:
<https://scholar.google.com.br/scholar?hl=pt-
BR&q=NELSON%2C+Barbara+J.+Public+policy+and+administration%3A+An+overview.+A+new +handbook+of+political+science%2C&btnG=&lr=>. Acesso em: 12 jan. 2017.
521 BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma teoria jurídica das políticas públicas.
São: Saraiva, 2013. p. 109.
522 Entre as várias abordagens teórico analíticas, Bucci adota uma perspectiva normativa a respeito
Assim o traço comum da PNPDEC é o mesmo que, segundo Bucci,523 devem conter as políticas públicas, ou seja, a sua convergência para as instituições de processos.
Inicialmente o tema “desastres” abarca em seu conteúdo a superação da dogmática ambiental tradicional a respeito do risco ambiental, pois reuniu em um único artigo os termos incerteza e risco. Assim abriu-se a possibilidade para que a PNPDEC chancelasse a precaução como base fundante de um sistema de enfrentamento de desastres climáticos. 524
Tal comunicação na assimilação do tema “desastres” pela PNPDEC permitiu uma dupla construção de sentido assim apresentada por Carvalho e Damacena:525 a) a precaução aparece como obrigação, de todos os entes da Federação, entidades púbicas, privadas e ainda atinge a sociedade em geral. A adoção de medidas necessárias à redução de riscos de desastres passa a ser obrigação simultânea de cada um e de todos ao mesmo tempo526 e; b) as alegações ou justificativas da má ação ou omissão em razão de dificuldades concretas (científicas) de definição quanto à magnitude/probabilidade de um evento
523 Para Bucci, é mais propício à análise de uma política pública a noção problema do que a noção
de sistema, mesmo que se reconheça a existência de uma componente do sistema no arranjo institucional que concretiza o programa de ação governamental. Ainda que possa parecer paradoxal, o ideal é trabalhar com uma temática problema de modo sistemático, isto é, enquanto um “ruído” do Sistema Social que gera expectativas no Política e no Direito para formulação de normas e decisões, respectivamente. Cf. BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma
teoria jurídica das políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 292-293.
524 Art. 2o da Lei nº 12.608/2012: É dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre. [...]. § 2o A
incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco. BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de
19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011- 2014/2012/Lei/L12608.htm>. Acesso em: 02 jan.2017.
525 CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. Direito dos Desastres.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 89.
526Art. 2o da Lei nº 12.608/2012: É dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre. [...]. § 1o As
medidas previstas no caput poderão ser adotadas com a colaboração de entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral. BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de 19 de
dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011- 2014/2012/Lei/L12608.htm>. Acesso em: 02 jan.2017.
potencialmente desastroso foram superadas, uma vez que a incerteza quanto ao risco de desastre não é mais motivo para a omissão.
Assim, a PNPDEC situa-se em um contexto de que a baixa probabilidade, traduzida pela incerteza não pode mais ser considerada como obstáculo para adoção de medidas mitigadoras, preventivas e também precaucionais no enfrentamento de desastres ambientais e climáticos.
No interior das estruturas administrativas da Política, a agenda operacional das ações da PNPDEC de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação deverá ser concretizada, norteada e monitorada a partir dos seus objetivos.527
Além de se constituir como política pública e vincular-se à ação governamental e seus processos no tratamento de desastres, a estrutura textual da Lei nº 12.608/2012 assumiu como diretriz específica uma abordagem sistêmica em relação às ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação.528
527Art. 5o São objetivos da PNPDEC: I - reduzir os riscos de desastres; II - prestar socorro e
assistência às populações atingidas por desastres; III - recuperar as áreas afetadas por desastres; IV - incorporar a redução do risco de desastre e as ações de proteção e defesa civil entre os elementos da gestão territorial e do planejamento das políticas setoriais; V - promover a continuidade das ações de proteção e defesa civil; VI - estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os processos sustentáveis de urbanização; VII - promover a identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades a desastres, de modo a evitar ou reduzir sua ocorrência; VIII - monitorar os eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos, biológicos, nucleares, químicos e outros potencialmente causadores de desastres; IX - produzir alertas antecipados sobre a possibilidade de ocorrência de desastres naturais; X - estimular o ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo em vista sua conservação e a proteção da vegetação nativa, dos recursos hídricos e da vida humana; XI - combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e promover a realocação da população residente nessas áreas; XII - estimular iniciativas que resultem na destinação de moradia em local seguro; XIII - desenvolver consciência nacional acerca dos riscos de desastre; XIV - orientar as comunidades a adotar comportamentos adequados de prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a autoproteção; e XV - integrar informações em sistema capaz de subsidiar os órgãos do SINPDEC na previsão e no controle dos efeitos negativos de eventos adversos sobre a população, os bens e serviços e o meio ambiente. Lei nº 12.608 de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; altera as Leis nos 12.340, de 1o de dezembro de 2010, 10.257, de 10 de julho de 2001, 6.766, de
19 de dezembro de 1979, 8.239, de 4 de outubro de 1991, e 9.394, de 20 de dezembro de 1996; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011- 2014/2012/Lei/L12608.htm>.
Acesso em: 02 jan.2017.
528 Art. 4o São diretrizes da PNPDEC: [...] II - abordagem sistêmica das ações de prevenção,
mitigação, preparação, resposta e recuperação. Lei nº 12.608 de 10 de abril de 2012. Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de