4. Funn
4.1 OUS som High Reliability Organization
4.1.1 Læringsmål
A compensação, em um contexto integrativo, diz respeito ao estágio que se concretiza no pós-desastre tem a função de subsidiar financeiramente vítimas, propriedades atingidas e meio ambiente afetado em seus bens e serviços. A legislação, por sua vez, deve oportunizar uma variedade de métodos públicos e privados com a finalidade de compensação às vítimas de desastres ambientais e climáticos. A função do Direito, nesta observação, consiste em fornecer um entrelaçamento de métodos de reparação provenientes dos setores públicos e privado para a compensação das pessoas atingidas.
413 NONET, Philippe; SELZNICK, Philip. Direito e sociedade: a transição ao sistema jurídico
responsivo. Tradução de Vera Pereira. Rio de Janeiro: Revan, 2010. p.125-129.
414 Cf., Philippe; SELZNICK, Philip. Direito e Sociedade: a transição ao sistema jurídico responsivo.
Na prospecção de Farber415 e Carvalho,416 apesar do estágio de compensação se operacionalizar a posteriori ao evento, apresenta uma função de grande relevância no círculo de gerenciamento do risco, podendo mitigar os efeitos danosos de um desastre assim como prevenir futuros eventos catastróficos. Portanto em dimensões de temporalidade no
[...] horizonte presente, esta fase detém profunda relevância ao Direito em sua capacidade de impor, de forma normativa, modelo(s) de compensação às vítimas, às propriedades e ao meio ambiente afetados. Já em uma dimensão futura, o Direito deve exercer um papel de assegurar e enaltecer a resiliência.417
Em termos de legislação comparada, Farber418 apresenta três métodos de acesso a compensação nos desastres sendo eles: a) os seguros privados; b) as ações judiciais de responsabilidade contraentes privados e; c) auxílios públicos. A relevância do estudo sobre os métodos de acesso à compensação diz respeito à litigância climática que vem colocando os EUA como uma referência, seguido pela Austrália. No contexto norte-americano constata-se uma destacada e crescente litigância nos tribunais referente aos conflitos decorrentes dos efeitos adversos das mudanças climáticas. Em contraste, a litigância climática fora dos cenários judiciais americanos e australiano ainda é pouco conhecida, ganhando menos atenção da pesquisa jurídica e prática judiciária.419
Em relação ao primeiro método Farber420 avalia que no caso do direito norte- americano os obstáculos imposto aos acesso permitem concluir que praticamente não existe seguro privado para riscos catastróficos. Tal assertiva justifica-se por três razões: a primeira é o elevado custo das despesas e do risco do seguro; a segunda é a prática constante de exclusão de riscos catastróficos por contrato e a terceira diz respeito às dificuldades de administração de reclamações que
415 FARBER, Daniel A. Introduction: legal scholarship, The disaster cycle, and the Fukushima
accident. In: 23 Duke Envtl, L. & Pol'y, f. 1, 2012. Disponível em:
<http://scholarship.law.berkeley.edu/facpubs/1891>. Acesso em: 09 jan. 2017.
416 CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de
prevenção, resposta e compensação ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 129.
417 CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de prevenção, resposta e compensação ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2015. p. 129.
418 FARBER, Daniel A. Disaster law and emerging issues in Brazil. Revista de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito, São Leopoldo, jan./jun. p. 6, 2012.
419 CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de
prevenção, resposta e compensação ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 140-141.
420 FARBER, Daniel A. Disaster law and emerging issues in Brazil. Revista de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito, São Leopoldo, jan./jun. p. 6, 2012.
envolvem soma de valores vultuosos. Em termos de tradição o seguro privado está arraigado ao conceito de propriedade e comumente não é considerado um meio de administrar riscos na área do Direito Ambiental, cujo bem tutelado não se refere à propriedade e sim à saúde.
O segundo meio de compensação diz respeito aos litígios de responsabilidade contra os entes privados e que também apresenta limitações consideráveis. Entre os obstáculos da litigância destacam-se a necessidade de provar a negligência ou outra forma de responsabilidade, os limites nas posses financeiras e na cobertura de seguro dos potenciais acusados e doutrinas judiciais que limitam a compensação. Contudo, em alguns casos mais isolados, a responsabilidade pode resultar em extraordinárias compensações por danos.421
O terceiro diz respeito à compensação pública, ou seja, aquela obtida do Estado, resultante de demandas judiciais contra o governo federal ou estadual e que operacionaliza-se por diversos modos, destacando-se: a) as resultantes de negligência que estão sujeitas a defesa de imunidades; b) as causas sob esquemas especiais de compensação para certos desastres em situações particulares e; c) as baseadas em provisões constitucionais requerendo compensação pela tomada (ou em certos estados, danificação) de propriedade. Por sua vez, além da esfera judicial, o governo norte-americano fornece seguro contra inundações, mas não tem um sistema similar para outros riscos.
Rabin et al.422 ao compararem legislações e programas federais norte- americanos para coberturas de seguros públicos e privados em determinados tipos desastres423 concluíram que, em termos de compensação financeira relativos aos danos, existe no país uma verdadeira “colcha de retalhos” e não um sistema de seguros definido para compensar vítimas de desastres, caracterizando-se como uma aglutinação de estruturas fragmentadas, com respostas tímidas e pouco
421 FARBER, Daniel A. Disaster law and emerging issues in Brazil. Revista de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito, São Leopoldo, jan./jun. p. 6, 2012.
422 RABIN, Robert L. et al. Financial compensation for catastrophic loss in the United States.
Stanford public law working paper nº. 106. M. Faure. T. Hartlief (eds.), Financial compensation
for victims of catastrophes: A Comparative Approach, Springer, 2006. Disponível em:
<http://ssrn.com/abstract=704561>. Acesso em: 09 jan. 2017.
423 A pesquisa realizada foi delimitada em relação a desastres de reatores nucleares, ataques
terroristas, terremotos na Califórnia e seguro de inundação nacional. RABIN, Robert L. et al. Compensation for catastrophic loss in the United States. Stanford public law working paper nº. 106. M. Faure. T. Hartlief (eds.), Financial compensation for victims of catastrophes: A Comparative Approach, Springer, 2006. Disponível em: <http://ssrn.com/abstract=704561>. Acesso em: 09 jan. 2017.
eficazes.424 Esta falta de sistematicidade, por seu turno, se mostra uma constante nos modelos de compensação às vítimas em todo o mundo.425
No contexto nacional a análise sobre a compensação após o desastre, possibilita, segundo Carvalho,426 a existência de um risco e de um paradoxo. Tal paradoxo é justificado porque a necessidade de auxílio às vítimas pela forma de compensação é inquestionável e altamente necessária. Contudo, esta mesma assistência financeira pode estimular ou criar um risco moral pelo fato de que simultaneamente ao estímulo e iniciativa governamental em regular e compensar as vítimas de desastres pode haver também o estímulo a conduta baseada em uma convicção antecipada de sempre haver garantia de recursos em caso de desastres, independentemente da contribuição da própria comunidade na redução e prevenção de riscos climáticos.
Assim, a existência de uma segurança antecipada (por meio de seguros) ou posterior (pela responsabilidade civil ou assistência governamental) a respeito do possível recebimento de compensação em caso de desastres futuros deve ser evitada para não se estimular condutas de risco moral como ocupações e construção em áreas de alto risco de desastres. Na análise de Carvalho427 este risco deve ser avaliado sopesando as vulnerabilidades físicas e sociais de uma comunidade, a fim de evitá-lo sem que com isto se agrave ainda mais as vulnerabilidades existentes. Portanto, risco e vulnerabilidades, neste cenário, devem ser considerados para se constituem em procedimentos de racionalização e fixação de limites para decisões acerca da compensação das vítimas de desastres, sempre dotadas de grande complexidade.
424 A partir de dados empíricos, os autores avaliaram as formas legais e administrativas, públicas e
privadas de compensação de vítimas de desastres em três desastres: no Ataque Terrorista de 11 de setembro (2001), Furacão Andrew e Dados empíricos das perdas decorrentes de desastres aéreos comerciais norte-americanos. Cf. 424 Rabin, Robert L. et al. Financial compensation for catastrophic loss in the United States. Stanford public law working paper nº. 106. Disponível
em: <http://ssrn.com/abstract=704561>. Acesso em: 09 jan. 2017.
425 Cf. CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de
prevenção, resposta e compensação ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 129.
426 CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de
prevenção, resposta e compensação ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 130.
427 CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de
prevenção, resposta e compensação ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 130.
Por outro ponto de vista os danos de grandes proporções e os enormes prejuízos decorrentes de desastres climáticos se constituem, segundo Carvalho,428 em outro risco para o estágio de compensação, pois empresas que são condenadas ao pagamento de prêmios securitários inesperados ou responsabilizadas civilmente por danos catastróficos podem se tornar profundamente descapitalizadas e até falirem. Portanto, um sistema de compensação por desastres deve manter um equilíbrio entre as demandas sociais e as condições jurídicas de responsabilização.
Contudo, apesar de tradicionalmente o seguro assumir um protagonismo no momento pós-desastre, notadamente na fase de reconstrução, o mesmo também pode assumir uma função preventiva. Esta diferenciação funcional pode ser construída no contexto de uma gestão circular dos desastres, notadamente quando, na fase de contratação do seguro, exigências relacionadas à redução de riscos e vulnerabilidade estiverem presentes, o que poderia se constituir em um estímulo ao mercado de seguros.429
Na observação feita a partir de uma gestão integrada (circular) das fases ou estágios de um desastre o seguro constitui-se em instrumento de comunicação tanto para a legislação como para o gestor (público ou privado) em relação ao cuidado com as vítimas do desastre em sua individualidade. Nesta construção de sentido é que a compensação, por meio do seguro, assimila a capacidade de resiliência dos afetados assim como a reconstrução de comunidades que podem ser mais ou menos vulneráveis a desastres futuros.
Assim, o seguro, como um instrumento do mercado e influenciado pelo Direito, assume a capacidade de contribuir para diminuir vulnerabilidades de sistemas sociais e naturais.430 A responsabilidade civil extracontratual, por seu
428 CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de
prevenção, resposta e compensação ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 130-131.
429 Cf. CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. O seguro como
instrumento de adaptação às mudanças climáticas e redução de riscos de desastres ambientais.
Revista de Direito Ambiental, São Paulo, v. 80, p. 461, nov./ dez. 2015.
430 Cf. CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda Dalla Libera. O seguro como
instrumento de adaptação às mudanças climáticas e redução de riscos de desastres ambientais.
turno, apresenta igualmente relevância no estágio de compensação, pois provoca comportamentos sociais, estimulando ou inibindo padrões comportamentais.431
Em relação à reparação ou indenização na responsabilidade civil, é possível a assimilação do instituto como uma das formas assumidas pelo estágio da compensação na gestão circular de risco catastrófico pelo Direito. Por conseguinte, a construção de um sentido neste contexto requer a superação primeira do obstáculo de que o Direito se assenta em uma pretensa incompatibilidade de uma estrutura temporal centrada no passado, enquanto que a gestão circular do risco catastrófico deve voltar sua perspectiva de prospecção para o futuro.432
Portanto, ao mesmo tempo que se destaca a relevância da responsabilidade civil, também se estabelece um paradoxo, dado que os pressupostos tradicionais de atuação se estabelecem, via de regra, posteriormente à ocorrência do dano e não preventivamente a sua ocorrência. Para tanto a retrospectiva histórica das transições do instituto permite uma perspectiva de compreensão do atual contexto que se insere a responsabilidade civil em relação à reparação e à prevenção.
A transição de uma sociedade com valores burgueses, para outra industrializada e desta para uma sociedade que requer a análise do risco em seu interior, acabou por produzir no Direito a sensibilização de alguns de seus institutos, destacando-se a responsabilidade Civil. Neste processo Carvalho433 relaciona três momentos históricos sobre o tratamento diferenciado a respeito dos riscos pelo Direito.
A primeira fase diz respeito ao momento em que a responsabilidade civil é compreendida como resposta aos conflitos sociais como reflexo dos valores existentes na sociedade burguesa de então. Assim, os valores existentes na sociedade constituem os elementos condicionantes da responsabilidade civil, ou seja: a) a conduta culposa, como sentido jurídico à tradição romano-canônica de interpretação do direito proveniente da Idade Média; b) o nexo causal, oriundo da racionalidade jurídica científica-causal e; c) o dano, patrimonialmente demonstrável
431 Cf. CARVALHO, Délton Winter de. Desastres ambientais e sua regulação jurídica: deveres de
prevenção, resposta e compensação ambiental. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 131.
432 LOUREIRO, João. Da sociedade técnica de massas à sociedade de risco, prevenção, precaução e tecnociência: algumas questões juspublicísticas. Coimbra Editora, 2000. p. 864.
433 CARVALHO, Délton Winter de. Dano Ambiental Futuro. A responsabilização civil pelo risco
e mensurável uma vez que o contexto era de que a ilicitude civil vinculava apenas com a materialização do dano e da culpa.434
Sobre a primeira fase da responsabilidade civil Tepedino435 denomina o contexto como mundo da segurança em que ao Direito Civil cabia dar garantias à atividade privada, em especial ao sujeito de direito, proporcionando estabilidade à sociedade por regras quase imutáveis nas suas relações econômicas. Os riscos do negócio eram advindos do sucesso ou do insucesso das transações e expressavam a maior ou menor inteligência e/ou capacidade de cada indivíduo. No campo da indenização o Código Civil Brasileiro de 1916436 irradiou os efeitos desta era de segurança.
A exemplificação desta ordem pode ser observada por autores como Cavalieri Filho437 quando descrevem a responsabilidade civil como consequência da ruptura do equilíbrio jurídico-econômico existente entre agente e vítima, anteriormente ao dano, condicionando-se, portanto à ocorrência de um dano em uma matriz patrimonialista. Trata-se, portanto, de uma infração a um dever jurídico que resulte em dano, obrigando o agente a indenizar. Este dever jurídico, por sua vez, pode ter as seguintes fontes: a) relação jurídica preexistente, isto é, com base em um contrato celebrado entre as partes, denominando-se responsabilidade civil contratual ou; b) decorrente de violação de preceito geral do direito, ou pela própria lei, descrita como responsabilidade civil extracontratual ou aquiliana.
Em uma base dicotômica o Direito Civil brasileiro vigente, conforme texto do artigo nº 186 do Código Civil vigente438 requer para a responsabilidade contratual a violação de um dever inerente ao contrato e para a responsabilidade civil extracontratual, por sua vez, apresenta-se, inicialmente calcado na teoria da culpa, exigindo: a) a comprovação da conduta culposa do agente pela negligência, imprudência, imperícia e dolo; b) nexo de causalidade e; c) dano para sua incidência.
434 CARVALHO, Délton Winter de. Dano ambiental futuro. A responsabilização civil pelo risco
ambiental. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p.172.
435 TEPEDINO, Gustavo. Premissas metodológicas para a constitucionalização do direito civil. In:
TEPEDINO, Gustavo. Temas do direito civil. 2 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p.3.
436 BRASIL. Lei n. 3.071, de 1° de janeiro de 1916. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L3071.htm>. Acesso em: 10 jan. 2017.
437 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de responsabilidade civil. 10 ed. São Paulo: Atlas,
2012. p.14.
438 BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em:
Com a Revolução Industrial e o florescer de uma sociedade industrial estabelecida em classes, surge um contexto de policontexturalidade439 que apresenta irritações recíprocas para o Direito e para a Economia pois
[...]enquanto no direito há a formação de uma ciência jurídica, sistematicamente organizada e representada pelas grandes codificações do século IXI, a economia opera sob um modelo capitalista de forma industrial, e a política inicia as construções do WelfareState440
Nesta sociedade fundada em classes sociais, a distribuição de riquezas mantinha-se restrita a determinadas classes. Os riscos também eram estratificados, isto é, atingiam classes específicas e determinadas, assim como beneficiavam outras.441 Os riscos produzidos neste período são caracterizados pela sua possibilidade descritiva, ou seja, eram riscos concretos de efeitos futuros que podiam ser medidos a partir do conhecimento vigente na técnica e detinham uma determinação causal.
Para a dogmática jurídica civil no contexto do Direito Civil brasileiro o risco concreto está calcado no fato de que
Todo o prejuízo deve ser atribuído ao seu autor e reparado por quem o causou, independentemente de ter ou não agido com culpa. Resolve-se o problema na relação de causalidade, dispensável qualquer juízo de valor sobre a culpa do responsável, que é aquele que materialmente causou o dano. 442
Nesta perspectiva o risco depende da comprovação de conduta (ação ou omissão); dano atual e certo e nexo causal. Contudo, mesmo com a evolução das estruturas sociais em relação à sociedade industrial, as anteriores permanecem vigentes, como se pode observar em relação à responsabilidade civil subjetiva e objetiva que continuam precisamente para dar sustentação aos diferentes conflitos de natureza e repercussão lesiva.
439 Policontexturalidade é a observação de vários sistemas sociais (Política, Economia, Direito,
Ciência) que atuam segundo racionalidades específicas, e sobretudo, levam à produção de ressonância nos demais sistemas através da utilização de instrumentos jurídicos, num processo social coevolutivo. Cf. ROCHA, Leonel Severo; DUARTE, Francisco Carlos (Org.). Policontexturalidade jurídica e Estado Ambiental. In: Direito ambiental e autopoiese. Curitiba: Juruá, 2012. p. 41.
440 CARVALHO, Délton Winter de. Dano ambiental futuro. A responsabilização civil pelo risco
ambiental. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013. p. 172.
441 A descrição de Beck ilustra como a pobreza atraia abundantemente os riscos desta primeira
modernidade, decorrentes justamente do processo industrial, em contraste com a riqueza, que era capaz de “adquirir” a segurança e libertação do risco. BECK, Ulrich. Sociedade de risco:
rumo a uma outra modernidade. Tradução de Sebastião Nascimento. 2 ed. São Paulo: Editora
34, 2011. p. 35.
442 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de responsabilidade civil. 10 ed. São Paulo: Atlas,
[...] as estruturas do sistema da responsabilidade civil, em suas matrizes subjetiva e objetivas, estão conjuntamente orientadas para uma observação e regulação diretas apenas do tempo passado, a partir da necessidade de demonstração probatória da ocorrência do dano ambiental.443
Assim, em ressonância às estruturas industriais, a responsabilidade civil objetiva incide especificamente em duas situações elencadas pelo artigo nº 927 do Código Civil:444 a) quando houver desenvolvimento de atividade de risco (concreto) e esta vier a ocasionar dano ou; b) quando houver previsão normativa específica, como é o caso das relações de consumo do artigo nº 12 da Lei nº 8.078/1990,445 dos danos nucleares do artigo nº 21, inciso XXIII, d, da CF/1988446 e dos ambientais do artigo nº 14, § 1º da Lei nº 6.938/81.447
Os danos ambientais individuais e coletivos, por sua vez, estão fundamentados nessa estrutura de responsabilidade objetiva e a formação de uma estrutura processual sistêmica é construída mediante a comunicação existente entre a previsão material dos danos ambientais do §1º do artigo nº 14 da Lei nº 6.938/1981448 que disciplina a Política Nacional de Meio Ambiente e que foi acompanhada pelas inovações processuais das Leis nº 7.347/1985,449 que dispõe
443 CARVALHO, Délton Winter de. Bases Estruturantes da Política Nacional de Proteção e Defesa
Civil a partir de um Direito dos desastres ambientais. In: Revista de Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais. Ano 18, vol. 72, out.dez.2013. p.176.
444 BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm>. Acesso em: 10 jan. 2017.
445 Art. 12. O fabricante, o produtor, o construtor, nacional ou estrangeiro, e o importador
respondem, independentemente da existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores por defeitos decorrentes de projeto, fabricação, construção, montagem, fórmulas, manipulação, apresentação ou acondicionamento de seus produtos, bem como por informações insuficientes ou inadequadas sobre sua utilização e riscos. BRASIL. Lei nº 8.078, de 11 de
setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências. Disponível
em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8078.htm>. Acesso 11 nov. 2015.
446 Art. 14 [...] XXIII –[...] d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de
culpa; [...]. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:<