6. THE EXCHANGE RATE MODEL
6.2 R ESULTS FOR THE E XCHANGE R ATE MODEL
O que as instituições multilaterais denominam “governança”, síntese das novas formas de gestão do Estado, tem se revelado como um esforço para reduzir a política ao ato de bem gerir eficientemente o aparelho estatal, decantando dele a presença dos interesses exclusivos das diferentes camadas sociais das quais tal aparato pretende ser a expressão universal, isto é, um horizonte corporativista.
Essa tendência tem marcado fortemente o discurso político dos anos recentes, cada vez mais centrado na noção de eficiência e competência, dentro dos marcos da pressuposição da inevitabilidade da globalização e do receituário que dela decorre. Recrudesce a noção de política como a arte do bem comum, e não como expressão do conflito de classe. Nesse quadro, a política se reduz à gerência a mais eficiente e menos custosa dos serviços de Estado que subsume os interesses específicos e inconciliáveis das classes sociais.
Para o entendimento desse quadro nos será útil partir da compreensão de Marx (2001 e 2005) acerca da vida política e da democracia.
Nos Manuscritos de Kreuznach (1843), Marx (2005, p. 147) já afirmava que “Hegel dá à sua lógica um corpo político; ele não dá a lógica do corpo político” (itálico nosso). Já n’A Questão Judaica, Marx (2001) observará, contra Bruno Bauer, o fato de este “só submeter à crítica o ‘Estado cristão’, e não o ‘Estado como tal’, de não examinar a relação entre emancipação política e emancipação humana (...)”.
77 A crítica da noção abstrata de política e de Estado conduzirá Marx à busca da “lógica do corpo político” nas relações de produção estabelecidas na existência dos homens. Os Manuscritos de 1844 representarão um salto da crítica da lógica especulativa de Hegel à investigação das razões fundamentais do estranhamento da esfera da política. Uma investigação que levará, já neste texto, à crítica radical da sociabilidade fundada na propriedade privada e a enxergar no estranhamento produzido no próprio processo de produção da existência (quer dizer, no trabalho) o chão irredutível da vida estranhada em geral (ENDERLE, 2005, p. 11-14).
Em A Questão Judaica, Marx afirma que:
Certamente, a emancipação política representa um enorme progresso. Porém, não constitui a forma final de emancipação humana, mas é a forma final dessa emancipação dentro da ordem mundana até agora existente. Não será necessário dizer que estamos aqui discorrendo sobre a emancipação real, prática (...) A vida política procura abafar os próprios pressupostos – a sociedade civil e seus elementos – e estabelecer-se como a genuína e harmoniosa vida genérica do homem, somente nos momentos de sua especial autoconsciência. Por outro lado, só conseguirá isso através da contradição violenta com as próprias contradições da existência, declarando a revolução como permanente (MARX, 2001, p. 23-24, grifos do autor).
Para Marx, a emancipação política, não representando a “forma final da emancipação humana”, seria a culminância dessa emancipação nos limites da ordem social vigente. Por isso mesmo, representava um “enorme progresso”. Por que? Porque a própria vida política visa a “abafar seus pressupostos (as sociedade civil e seus elementos), de modo que lograr esse “enorme progresso” só seria possível “através da contradição violenta com as próprias contradições da existência”. Dito de outra forma, a luta política, no contexto da sociedade burguesa, é, sem esgotar seu conteúdo, a forma por excelência da luta de classes pois permite que as classes se enfrentem num processo em que a conversão do Estado em “genuína e harmoniosa vida genérica do homem” não pode se dar senão pelo enfrentamento violento de suas próprias contradições, inclusive de sua própria existência como Estado das classes dominantes.
Assim, para Marx, a democracia política representava um progresso pelo qual se deveria lutar, enquanto momento da revolução permanente que sintetiza a luta democrática e a luta revolucionária na categoria da luta de classes. Não é a toa que a redação dos Manuscritos de 1844 coincide com a campanha encabeçada por Marx
78 exigindo da Assembleia de Colônia a instauração da igualdade de direitos cívicos para a população judaica.
Partir dessa reflexão fundada em Marx nos ajuda a entender o sentido “técnico” que o Banco Mundial tenta imprimir à noção de governança que está na base das “reformas” do Estado recomendadas. Isso porque o “sentido técnico” será fundamentado justamente por uma crítica da política “tradicional” e dos processos eleitorais que não expressariam fielmente as demandas do povo. Vão ser incluídas nessa categoria da política tradicional também as organizações representativas que tampouco seriam capazes de expressar aquelas demandas nos seu conjunto posto que tais organizações seriam comandadas por uma lógica particularista oposta ao interesse geral. Em suma, é a possibilidade do enfrentamento social por meio da política que será colocado em xeque. Seria necessário, como já afirmado acima, conjurar a política para esconjurar a luta de classes.
Essa discussão será retomada num capítulo próprio dedicado ao problema da democracia participativa. Por hora, enfatizaremos apenas a dimensão despolitizante da governança e da participação da sociedade civil, relacionando-a com o pensamento conservador subjacente aos programas de ajuste administrativo do Estado oferecidos pelo Banco Mundial.
Com efeito, o Banco Mundial preconizava no Relatório de 1997 (Op. cit., p. 25):
(...) embora eleições e outros mecanismos políticos auxiliem a mediação entre os cidadãos e o Estado, o mandato dos cidadãos pode permanecer mal-definido – e poderosos interesses especiais irão tentar continuamente dirigir a atenção do governo em seu favor.
Pzerwoski (apud CARNEIRO, S/D, p. 3) enfatiza essa perspectiva ao notar que os teóricos da governance e da accountability consideram que:
(...) ou os governantes seguem políticas que proporcionam o bem- estar de seus eleitores, mesmo se desviando de seu mandato, ou eles aderem aos seus mandatos mesmo sabendo que ao implementá-los, resultados sub-ótimos para os eleitores emergirão.
O Banco começa por colocar em dúvida os processos políticos como palco do embate entre os interesses em jogo na sociedade, uma vez que os mandatos dados aos governantes podem “permanecer mal definidos”. Pzerwoski é mais explícito ainda: a fidelidade dos governantes ao mandato, renunciando a medidas de maior consistência
79 “técnica”, levaria a lograr resultados “sub-ótimos”. O raciocínio conduz a um veto à esfera da política e ao estabelecimento de um outro controle, baseado na avaliação técnica. Evidentemente, que nem o Banco nem Pzerwoski se preocupam em definir que matriz técnica serviria de padrão para uma tal avaliação. Não por esquecimento, mas porque tal matriz já está pressuposta: as políticas de desenvolvimento gestadas no seio das instituições multilaterais com as características já referidas no item 1 deste capítulo.
Isso porque para o Banco Mundial (Op. cit., p. 113), em particular no que ele chama de “terceiro mundo”, os processos eleitorais são imperfeitos, não refletindo as preferências dos cidadãos, ao lado da existência de organizações, como já dito, que expressam somente interesses particularistas opostos ao “bem comum”. Seria para o Banco necessário valorizar e empoderar “instituições e organizações intermediárias”, expressivas da sociedade civil que existe como eleitores, mas também como usuários dos serviços de Estado e, “cada vez mais, como membros de ONGs e de organizações populares” (Borges, op. cit., p. 128). Por outro lado, seria preciso reformular a estrutura estatal para, absorvendo esses “novos espaços públicos”, deslocar a responsabilidade e, portanto, a gestão e o controle desses serviços para os “clientes”.
JESSOP (apud Araújo, op. cit., p. 13) aponta que “o crescimento da governance seria um consequência da crise paradigmática nas ciências sociais fundadas no século XIX, centradas nos Estados nacionais (...)” (grifo nosso). Isso põe em relevo, de fato, a relativização do lugar do Estado nacional, com a redução de seu poder de intervenção, mercê de seu novo papel de garantidor dos interesses supranacionais do capital.
Seria, portanto uma crise do paradigma centrado na política, isto é, na possibilidade de expressão da luta de classes em relação ao Estado, exigindo deste último uma reestruturação no interesse do bem-estar dos cidadãos. Isso passaria por uma superação dos mandatos definidos politicamente, permitindo uma ampla incorporação dos segmentos sociais no âmbito desse aparelho de Estado renovado, onde poderiam manifestar suas demandas de maneira direta, sem que seja necessária uma identidade com os governos de plantão e sem mediação política, sempre vista pelo Banco como elemento desagregador.
Nogueira (2003, p. 187) atenta para o fato de que “o social ganhou mais transparência e maior autonomia relativa diante do político”, numa interpretação certamente discutível, mas que tem o mérito de chamar atenção para uma
80 preponderância do discurso social sobre o político e mais, para uma “impossibilidade” das lutas políticas expressarem as demandas sociais.
O Banco valoriza a incorporação dessas “organizações intermediárias”44 exatamente “por seu papel na construção de relações de confiança e de um senso de pertencimento à esfera pública entre aqueles excluídos ou alienados do processo político” (World Bank, op. cit., p. 114). Ou, como quer Fleury (apud ARAÚJO, op. cit., p. 16), ancorado em Habermas45, “a formação de novos modelos de democracia deliberativa”, fundados na “inclusão social e redução das desigualdades (...) na construção de identidades para superar as diferenças” (itálico nosso).
A retórica do Banco sugere, assim, um “Estado pós-político”, embasado no empoderamento da sociedade civil, ao largo tanto dos mandatos adquiridos nos embates políticos (eleitorais ou não) quanto das organizações “tradicionais” politizadas (sindicatos, por exemplo). Trata-se, como diria Marx, da vida política tentando “abafar os seus próprios pressupostos – a sociedade civil e seus elementos”, ou, nesse caso, dissimular a governance como expressão de uma política determinada: o ajuste estrutural que requer um ajuste do aparelho de Estado.
Por isso, como lembra Borges (Op. cit., p. 129), o Banco e os governos que lhe devem vassalagem conceituam os segmentos que se opõem às reformas de mercado que ele dita como portadores de “interesses especiais”, ou particularistas, situados fora da sociedade civil, ou seja, fora do consenso proporcionado na verdade pela integração da sociedade civil ao aparelho de Estado.
A noção de sociedade civil, aliás, forma entre os elementos essenciais da governance na medida em que é ela a protagonista da reforma do Estado de cunho descentralizador e participativo.
44 Não podemos deixar de reparar aqui na notável identidade terminológica com o termo “corpos
intermediários”, tão presente no discurso corporativista clássico, indicando as organizações que agrupam os súditos ou cidadãos sob o manto do “bem comum”.
45 Jürgen Habermas desenvolve uma teoria cuja base é a chamada democracia deliberativa ou
procedimental. Abandonando todo pressuposto material e econômico, notadamente o fundamento do tipo de propriedade vigente na sociedade, o autor atribui aos mecanismos de comunicação das diferentes opiniões sobre a os temas do âmbito da res publica a condição de elemento central da vida democrática. “Os direitos de participação política remetem à institucionalização jurídica de uma formação pública de
opinião e da vontade, a qual culmina em resoluções sobre leis e políticas”, diz o autor em Direito e Democracia: entre facticidade e validade (2003, Vol. 2, p. 21). Segundo Stein (2009, p. 9), citando
Habermas, trata-se de uma teoria da institucionalização do discurso. Assim, é o procedimento na formação dos modelos de decisão, conforme sejam mais ou menos permeáveis ao acolhimentos de toda as vozes, ou discursos, pertinentes, que nos dirá da natureza mais ou menos democrática da vida pública. Por isso, o modelo habermasiano de institucionalidade é chamada de procedimental pois fundado nas qualidades comunicativas dos procedimentos decisórios.
81 Aqui, evidentemente, se trata de um conceito particular de sociedade civil, “oposto a seus próprios pressupostos”, enredado numa contradição consigo mesma, na medida em que expurga de si os seus próprios elementos constitutivos, as classes em luta e em sua relação com o Estado. Essa emasculação do conceito de sociedade civil permitiu sua reapropriação pelas instituições multilaterais e pelos governos como instância distinta da esfera política e, assim, como recurso gerencial.
Para desenvolver um conceito de sociedade civil integrada ao aparelho de Estado, paradoxalmente, foi preciso partir de uma noção que a considera absolutamente exterior ao Estado, isto é, à vida política expressiva da luta de classes. Essa sociedade civil ressigficada estaria inserida numa ideia de “esfera pública” que está para além da dinâmica político-estatal e, assim, capaz de representar imediatamente as demandas comuns de toda a sociedade. Aqui a sociedade civil é um reino à parte do Estado e da esfera política, espaço puramente do “social”, eminentemente adequado, não aos confrontos de interesses sociais inconciliáveis, como imaginava Marx, mas à articulação entre diferentes demandas sociais no plano maior do bem comum, posto que afastada dos interesses exclusivistas colocados em jogo na disputa política.
É justamente dessa compreensão que se desdobrou a ideia, absolutamente essencial entre os pressupostos da reforma do Estado, da existência de um terceiro setor da economia, nem estatal nem privado, mas público. Chama atenção de imediato a ideia de um público que não é assegurado pelo Estado, quer dizer, como produto da luta de classes que incide sobre essa instância, questão sobre a qual voltaremos no exame do Plano Diretor da Reforma do Estado, de 1995.
À legitimação da noção de terceiro setor, ou de setor público não-estatal, serviu ao que Borón (1996, p. 78) chama de “discurso satanizador do setor público” e de um pensamento “auto-incriminatório” dos governos que implementaram processos de reforma. Evidentemente uma tal construção ideológica só pode se sustentar em função da própria incapacidade histórica de burguesias, como a brasileira, de construir um Estado nacional pleno e uma vida democrático-burguesa em moldes clássicos, em decorrência de sua subordinação atávica ao capital internacional. De forma que, segundo Nogueira (Op. cit, p. 188-189), “a democratização nascerá e avançará, assim, perversamente articulada com uma desvalorização do político (...) com uma despolitização da política e da cidadania”.
82 Dessa forma, como instância absolutamente exterior ao Estado, a sociedade civil se constitui, como espaço oposto à ineficiência, burocratismo e corrupção próprios das instâncias estatais e, portanto, adequada à descentralização daqueles serviços cujo bom desempenho, controle e avaliação estariam para além das disputas políticas e de classe. Segundo Nogueira (Idem, ibidem, p.189),
(...) cresceu uma imagem de sociedade civil como esfera plural de interesses que, mediante progressivas ações associativas meritórias, daria curso a uma “vontade geral” quase redentora a um “programa que busque representar os valores e interesses da autonomia social perante o Estado moderno e a economia capitalista, sem cair num novo tradicionalismo” (COHEN e ARATU, 2.000, p. 54).
No Brasil, como em outros países, como o México, com seu Programa Nacional de Solidariedade (Pronasol), essas qualidades da sociedade civil foram invocadas, primeiro, para a transferência de tarefas do Estado para os cidadãos, sobretudo na forma do voluntariado, para, depois, dar as bases para o modelo de Estado descentralizado e participativo que marcará a reforma do Estado efetivada desde então. A partir daí:
A sociedade civil – locus privilegiado da participação – ingressou assim no universo gerencial, um espaço evidentemente “neutro”, ocupado por associações não-governamentais despojadas de maiores intenções ético-políticas, sede de intervenções sociais “privadas” (...) (NOGUEIRA, op. cit., p.193).
Como veremos à frente, as instituições multilaterais não descuraram da necessidade de separar escrupulosamente a esfera estatal diretiva e estratégica daquela voltada para absorver a sociedade civil com fins de descentralização de certas funções. Assim, o Banco distingue a esfera governamental que deve estar insulada das pressões políticas: “Nas áreas técnicas de administração macroeconômica, por exemplo, algum insulamento (...) da pressão dos lobbies políticos é desejável” (World Bank, op. cit., p. 116-117).
Em outras, entretanto, é desejável a gestão compartilhada com a sociedade civil pois nelas “o interesse público e o (...) privado coincidem a tal ponto (...) que algum nível de deliberação público-privado é (...) crucial para o sucesso” (Idem, ibidem, p. 117).
Bresser Pereira (Op. cit., p. 22) absorverá plenamente essa perspectiva, incorporada no Plano Diretor de 1995, ao subdividir o aparelho de Estado em “atividades exclusivas de Estado”, de monopólio estatal, no centro, a administração
83 política e econômica; “serviços sociais e científicos”, de caráter público, mas não estatal, o locus por excelência da incorporação da sociedade civil, e a “produção de bens e serviços”, setor que, por inapropriado à ação estatal, deveria ser excluído, quer dizer, privatizado. Voltaremos a essa discussão quando nos dedicarmos a expor a “reforma” conduzida por Pereira.
A governance, dessa forma, se apóia na ideia de participação da sociedade civil, nas modalidades indicadas, como instrumento da implementação das políticas que se concentram nas esferas de gestão “interfuncional”, ou seja, nos estratos dirigentes do Estado. A incorporação da sociedade civil cumpre um papel essencial no processo de despolitização dos movimentos populares, bem como de sua integração na aplicação das diretrizes governamentais por meio da gestão descentralizada. Esse cenário se mostra como ideal para a transferência das responsabilidades de Estado para o âmbito da sociedade civil ou para o compartilhamento das mesmas, numa dinâmica de relativização e/ou confisco dos direitos e garantias inscritos na ordem jurídica e para a privatização total ou parcial dos serviços públicos.
Araújo (Op. cit., p. 18) sintetiza bem o sentido da governance, com sua componente participativa, que ele chama de “reinstitucionalismo econômico”: “formular as melhores instituições sociais e políticas para reduzir os custos de transação e adequar os países aos requisitos de mundialização do capital sob seu comando”.
Como se vê, a ideologia participacionista que, para Nogueira (op. cit., p. 189) significou a “assimilação pelas esquerdas do núcleo heroico do liberalismo democrático”, não foi, no contexto das diretrizes “bancomundialistas” para como um passo rumo ao “enorme progresso” democrático referido por Marx. Ao contrário aportou um reforço radical da “política negando seus pressupostos – a sociedade civil e seus elementos”, pois se assentou justamente na esconjuração da luta política e da luta de classes.
Com efeito, Borges (Op. cit., p. 129) observa que as diretrizes ditadas pelo Banco foram influenciadas “pela teoria da escolha pública e sua visão lúgubre sobre a democracia pluralista”46, ou seja, por sua tendência ao retrocesso da democracia política, ainda que bastarda, como a brasileira, pois enxerga a luta política e
46 A teoria da “Escolha Pública” ou Public Choice, cujo mais conhecido teórico é James Buchanan, se
define como uma análise econômica da política, entendida esta última em sentido amplo e restrito, incluindo todos os elementos que participam nas decisões de validade pública nas sociedades. A teoria vê a política como expressão do substrato mercantil das relações sociais (Cf. Peroni, 2003, p. 29).
84 reivindicativa como uma causa fundamental da “ineficiência econômica” e do “congestionamento da agenda pública”. É profícuo observar como a governance democrática está, de fato, ancorada no pensamento burguês mais reacionário e como a “modernização” do Estado brasileiro está em consonância com o sombrio pensamento conservador.