4. THE BASELINE MODEL
4.2. R ESULTS FOR THE B ASELINE MODEL
O Estado, em particular nos países devedores, sai da primeira onda de “reformas” como:
• Um Estado que tende a perder o caráter de síntese das relações de classe estabelecidas no terreno nacional, ainda que no contexto da divisão internacional do trabalho. Desaparece assim a perspectiva de um desenvolvimento capitalista nacional, substituída por uma ação estatal voltada para a captação de investimentos estrangeiros de curto prazo (especulativos) às custas da desagregação do mercado interno e de um afrouxamento da unidade nacional: “percebe-se a dissolução da unidade constitutiva do Estado e do capital nacional” (BEHRING, op. cit., p. 59). • Um Estado tendente a se destituir de “todos os seus atributos supérfluos”,
concentrado em ser fiador da desregulamentação por meio da gestão da política macroeconômica.
• E, finalmente, um Estado que, enfrentado, de um lado com a luta das massas por garantias e direitos em face da onda desregulamentadora e, de outro, pelo surgimento de novas massas de desvalidos, está chamado a reduzir seus custos:
Então, sob o argumento da escassez de recursos, de conter o déficit público, ou mesmo, no caso do Brasil hoje, de evitar a volta da inflação, preconiza-se o corte nos gastos estatais, para o “equilíbrio das contas públicas”, como indicador da saúde econômica (idem,ibidem, p. 59-60)
Portanto, o Estado brasileiro, perfeitamente inserido nesse cenário, está chamado no início dos anos de 1990 a responder ao problema do declínio extraordinário do nível de vida das massas, fruto das vicissitudes do ajuste econômico empreendido. Isso demandaria mais serviços públicos (num contexto histórico, lembre-se, em que os
60 serviços públicos jamais se constituíram plenamente no país), e a reduzir justamente os custos com as políticas sociais. Hic Rhodus, hic salta33.
A resposta da burguesia se sintetizará numa crítica cínica à má qualidade dos serviços do Estado, ao padrão de gastos do setor público, à ineficiência do aparelho estatal, à burocratização da sua gestão e, naturalmente, ao nível salarial dos servidores públicos. A partir do Governo Collor se popularizará a imagem do servidor público como “marajá”, generalizando a todos a condição certos servidores, uma insignificante minoria, que enriqueceram justamente à sombra dos poderosos. Naturalmente essa generalização tinha a função de dar um verniz moralizante à política de destruição dos serviços públicos.
Além disso, a crítica burguesa avança no questionamento da própria natureza pública e universal dos serviços. Partindo da crítica ao que denominam Estado empresário, proprietário de empresas cuja vocação “natural” é a de serem privadas, conclui-se que as próprias políticas sociais devem se focalizar unicamente “nos mais pobres” , como forma de alívio, deixando os que se encontram acima dessa linha a possibilidade de contratar serviços diretamente no mercado. Finalmente, os serviços mesmos do Estado, em nome da eficiência e da saúde fiscal, devem ser geridos de forma flexível, conforme critérios mercantis, na fronteira entre o público e o privado.
Por mais duro que tenham sido os anos que sucederam à Grande Crise de 1982, em particular os dois anos sob Collor, os ajustes necessários à cabal redução do custo- país, isto é, a abertura de um livre campo de pilhagem para o capital internacional, tanto no âmbito das relações de trabalho, como na esfera da própria máquina estatal ainda não tinham se operado no Brasil: a leis trabalhistas estavam relativamente intactas, o sistema bancário ainda prenhe de regulamentações, a previdência, tanto do setor privado como do setor público, ainda repousava fortemente no financiamento estatal e grandes empresas, especialmente aquelas ligadas ao aparato de infraestrutura do país, estavam ainda por ser privatizadas.
Adaptar o Estado a essas necessidades exigia uma profunda contrarreforma, uma “redução do Estado aos instrumentos indispensáveis à manutenção da exploração
33
“Hic Rhodus, hic saltus”, tradução latina da epígrafe de uma fábula de Esopo, sobre um atleta falastrão que, ao afirmar ter dado um salto formidável em Rodes, ouve o desafio: “aqui (é) Rodes, aqui (dê o seu) salto”. A expressão foi retomada por Hegel e, depois, por Marx, na forma acima, não muito fiel à gramática latina, em O Capital, ao explicar o “segredo” da produção do lucro, visto que as mercadorias não podem ser vendidas senão pelo seu preço de produção.
61 capitalista”, o que implicava em transferir para a esfera da sociedade civil, o mundo do mercado, as custosas funções sociais do poder público. Nisso vai consistir a segunda geração de reformas consubstanciadas no Brasil na “Reforma do Aparelho de Estado” que examinaremos adiante.
Por agora, cabe expor como as agências multilaterais encaravam essas tarefas e quais as diretrizes que ditarão para a aplicação da segunda geração de reformas.
Borges (2003) e Araújo (2005) consideram que as reformas induzidas e monitoradas pelo Banco Mundial se manifestaram em duas ondas.
Após a muito criticada experiência de programas de ajuste estrutural durante os anos de 1980, o foco operacional moveu-se de temas como liberalização, desregulamentação e estabilização para questões de construção e reforma institucional (BORGES, op. cit., p. 125)
Araújo reitera, também usando a imagem das duas gerações de “reformas”: (...) a primeira mais presa ao ideário neoliberal puro e a segunda incorporando lições oriundas da avaliação das reformas de ajuste estrutural, em particular na América Latina e no Leste europeu (ARAÚJO, op. cit., p. 1).
Assim, os efeitos do ajuste estrutural, bem como a consecução das condições para sua continuidade trazem para o centro das preocupações do capital e de suas instituições supranacionais a readequação do Estado nacional, tanto aos imperativos econômicos que em seu âmbito respondem pelo equilíbrio fiscal, como às necessidades de absorver as resistências sociais suscitadas pelo ajuste. Mais do que reposicionar o Estado, é necessário submetê-lo a uma reengenharia que o torne funcional às necessidades do capital em crise: é preciso “reformar” o aparato estatal. É ilustrativo o testemunho de Bresser Pereira atestando como essa nova tendência vai pautar os programas de financiamento do Banco:
O Banco Mundial e o Banco Interamericano de desenvolvimento tornaram os empréstimos para a reforma do Estado prioritários. As Nações Unidas promoveram uma assembléia geral resumida sobre administração pública. Muitos países criaram ministérios ou comissões de alto nível encarregadas da reforma do Estado. O World Development Report de 1997 tinha como título Rebuilding the State. A reforma do estado passou a ser a divisa dos anos 90, substituindo a divisa dos anos 80: o ajuste estrutural (PEREIRA, 1997, p. 17).
Para esses autores, então, o Banco Mundial move seu foco, nessa segunda geração, da macroeconomia para a reforma do próprio aparelho de Estado, a “reforma
62 institucional”. Araújo, entretanto, agrega um elemento que nos será útil: o Banco faz esse movimento tirando as lições de sua própria intervenção no momento do ajuste econômico dos anos de 1980. Que lições?
As lições da grave instabilidade política que abalou os Estados latino- americanos, do Leste europeu e da África Sub-sahariana provocada pela resistência dos povos à brutal perda de direitos que o ajuste trouxe. No Brasil, a crise e queda do Governo Collor de Mello, que tentou levar a cabo as reformas ditadas pelo FMI e pelo Banco Mundial, pôs em risco o programa dessas agências para o país e atrasou em alguns anos a implantação do ajuste no seu conjunto.
Araújo (Op. cit., p. 2-7) parte do princípio de que crises como a exemplificada acima seriam crises de governabilidade, ou seja, uma dificuldade fundamental dos governos de fazer funcionar a máquina estatal. Tais crises teriam uma faceta política na medida em que a perda de responsividade do Estado levaria à sua deslegitimação em face da sociedade. Isso prefiguraria situações de ingovernabilidade.
Nos anos de 1980 e 1990, a ingovernabilidade, quer dizer, a crise de dominação da burguesia, que no Brasil se combinava com uma crise de representação política da classe dominante que gerou o governo de um outsider (Collor), como diz Behring, estava relacionada diretamente com os custos dos ajustes do FMI e do Banco Mundial para as massas.
Discutindo o que chama de hipóteses de ingovernabilidade34, Araújo (Idem, ibidem, 2-7) cruza a formulação de diversos autores de diferentes orientações teóricas e ideológicas. Essas diferentes hipóteses não se distinguem notavelmente pelos seus diagnósticos. Todas, de um modo ou de outro, localizam a crise do Estado como uma crise fiscal provocada pelos custos das políticas sociais institucionalizadas, isto é, pelos direitos e garantias impostos pela luta de classes da qual deriva uma crise política de deslegitimação e, portanto, da autoridade estatal.
Nessas hipóteses o que assoma é a necessidade de esconjurar a erosão da autoridade política estatal. Trata-se de tornar viável a ação do Estado no sentido de garantir as condições de rentabilidade do capital em tempos em que esse processo precisa se assentar em formas parasitárias e destrutivas de apropriação da mais-valia, tempos de ajuste estrutural.
63 Nas interpretações mais à direita como aquela gestada no seio da Comissão Trilateral35, o Estado tal como se configurou desde o crack de 1929, em particular nos países centrais do mundo capitalista, Welfare State (ou na sua versão terceiro-mundista, o Estado desenvolvimentista), era basicamente inviável. Primeiro porque teria se estabelecido um “excesso de democracia” concretizada numa quantidade de serviços e garantias igualmente excessivos e ancorada numa ideologia keynesiana que tenderia, para essa vertente conservadora, ao igualitarismo. Isso tornava os governantes reféns da luta política e da institucionalização dos direitos e, assim, sem a autoridade necessária para aplicar as medidas necessárias ao equilíbrio estatal e social, ou seja, de mãos atadas para assegurar o funcionamento “natural” do mercado. Esses excessos democráticos levariam a uma radicalização da disputa política, gerando uma “dissolução do consenso” e a “politização” das relações sociais em detrimento do equilíbrio entre os indivíduos que as leis do mercado proporcionariam. Ademais, a, por assim dizer, ideologia democrática se associava à ideia de soberania nacional que a Comissão Trilateral estigmatizava como “provincianismo nacionalista” (Idem, ibidem, 2-7).
Destacamos entre as hipóteses de ingovernabilidade aquela oriunda da Comissão Trilateral, primeiro porque a interpretação do Banco Mundial parece, como veremos, coincidir com esse diagnóstico. Segundo porque, ao seu modo, as conclusões da Comissão tocam no essencial da reforma do aparato estatal proposto pelo Banco no bojo da segunda geração de reformas, tanto no que tange às razões da crise quanto nas saídas que induz, pois para a Trilateral Comission, conforme seu relatório de 1975,
a crise política é decorrente da “ingovernabilidade” dos modernos sistemas políticos, asfixiados pelo “excesso de democracia”. Sua terapêutica, liberal do ponto de vista econômico, tende a ser autoritária do ponto de vista da participação política” (Fiori, 2003, p. 19).
Ou, como viu Portantiero, “una crisis de la democracia en el Estado” (Idem, ibidem, p. 19).
Como já vimos, a governabilidade funcional à primeira onda de “reformas” foi compreendida como a capacidade do Estado nacional assegurar os imperativos do ajuste
34 Fiori (2001, p. 97) observa que o pensamento conservador nos anos de 1970 identificava as
salvaguardas democráticas e a política keynesiana de ativação do mercado pela via estatal como as principais oposições à governabilidade.
35 A Comissão Trilateral se agrupou por iniciativa do capitalista norte-americano David Rockfeller em
64 econômico: privatização, desregulamentação das relações de trabalho, do câmbio e do setor bancário, enfim as condições ótimas para o investimento privado e do capital estrangeiro. Isso não se logrou sem altos custos políticos cobrados pela mobilização das massas pela sua própria sobrevivência e através dos recursos políticos de que dispunha, ameaçando a própria continuidade do ajuste, como já observamos no caso do Brasil de Collor.
Assim, é necessário esconjurar, antes de tudo, a vida democrática, isto é, os meios à mão das massas para travar a luta da classe pelos seus direitos. Esconjurar a política como meio de esconjurar a luta de classes. Disso resulta a necessidade de uma “reforma” que separe as funções políticas do Estado de suas funções econômicas e sociais. Aquelas, operadas no máximo no campo eleitoral (mas como veremos, haverá de se processar uma despolitização dos próprios processos eleitorais) e estas, exercidas no campo das necessidades técnicas de eficiência, equidade e avaliação de resultados, onde a gestão possa ser exercida diretamente pelos cidadãos, no quadro das grandes decisões macroeconômicas estabelecidas na esfera do “Estado político”.
Pressupõe-se aí um acordo tácito dos “atores sociais” 36 em relação às opções econômicas do Estado e as políticas sociais delas decorrentes, de forma que a gestão pode ser amplamente participativa e “democrática” posto que se reduz à administração setorial de políticas sociais previamente delimitadas, por exemplo, pelo orçamento público decidido em instâncias mais altas.
A esconjuração da política, quer dizer, da luta de classes, emasculando os movimentos que demandam serviços públicos, integrando-os à gestão setorial se articula, no quadro do ajuste, com o alívio da “sobrecarga” do Estado, isto é, a redução dos recursos das políticas sociais.
Por fim, a própria política econômica deve ser destituída de qualquer dimensão política e ser encarada como um conjunto de medidas técnicas inevitáveis em face das demandas naturalizadas do capital internacional. A globalização passa a ser, então, uma determinação dotada da força dos fenômenos da natureza e a integração a ela, uma medida técnica incontornável, restando aos Estados nacionais optar por uma interação direta ou, como quer um certo discurso “de esquerda”, se amoldar a ela de “forma
banqueiros e empresários americanos, japoneses e europeus, donde sua natureza “trilateral” (cf. ARAÚJO, op. cit.)
36 A expressão “atores sociais” é muito pertinente pois, como se sabe, os atores agem e se movimentam
65 soberana”. Nisso consiste a superação do que a Comissão Trilateral chama de “provincianismo nacionalista”.
É esse programa extremamente conservador que estará subjacente às medidas “reformistas” de segunda geração, demonstrando que se trataria de uma reforma focada nos fatores institucionais e políticos, no que concerne a preservar a autoridade e à legitimidade do Estado, mas com a função de assegurar a continuidade das reformas de primeira geração num quadro de estabilidade. Borges observa:
O Banco Mundial passou a priorizar fatores políticos como a legitimidade governamental e o papel dos grupos de pressão, especialmente após o fracasso das políticas de ajuste estrutural em muitos países africanos (...) das reformas macroeconômicas “strictu senso” para as reformas do Estado e da administração pública objetivando promover a “boa governança” e a fortalecer a
sociedade civil (BORGES, op. cit., p. 125, grifos nossos).
Portanto, não se trata para o Banco Mundial de uma mudança de interesse, mas de uma correção no processo, incorporando, como veremos, as salvaguardas necessárias à implantação de um programa severo de flexibilização e desregulamentação. Assim, a agenda do Banco Mundial passará a privilegiar não só a “reforma” institucional, mas associará a ela a construção do consenso social necessário à implementação de um programa destinado a eliminar o que Behring (Op.cit., p. 58) chama de Estado social. Por isso, a nova agenda do Banco colocará em destaque os temas da governança democrática, do accountability e da participação popular. Como diz Borges (Op. cit., p. 126), trata-se de (...) construir um amplo consenso, contribuindo para adequar a democracia à demandas da estabilidade política subjacente ao modelo de desenvolvimento capitalista liberal (itálicos nossos).
A ideia de liberalismo, nesse caso, é discutível, mas o que importa nessa citação é que, ao contrário da retórica do livre curso do mercado, usada para justificar a desregulamentação econômica, a democracia deve ser, por assim dizer, regulada, limitada às necessidades de mercado. Portanto, são as liberdades democráticas, a relativa possibilidade de se traduzir, na esfera política, o enfrentamento classe contra classe que devem ser limitadas. Eis porque surge uma necessidade de se qualificar o termo democracia porque não se trata mais de entendê-la, mesmo formalmente, como o livre curso à luta política37, mas submetê-la a certos limites que, pretendemos
37 O liberalismo econômico, no que pese, como lembra Fiori (Op. cit., p. 92) ter como utopia um mercado
66 demonstrar, terá como marco a participação e como ideologia a democracia participativa.
Com efeito, ao analisar os resultados dos empréstimos feitos a países africanos nos anos de 1980 destinados à implementação do ajuste estrutural (SAL – Empréstimos de Ajuste Estrutural), o Banco Mundial, em relatório de 198938, registra que as medidas ajustadoras se defrontaram com o grave problema da instabilidade política no continente africano. O diagnóstico é o de falta de governabilidade por carência de governança, ou seja de capacidade de promover consensos sociais associados ao desenvolvimento de instrumentos adequados de aplicação das medidas governamentais. Em suma, uma situação de ingovernabilidade (Idem, ibidem, p. 126).
A crise de governança, isto é, de instrumentos de governo, que inclui com destaque a capacidade de realizar consensos, leva o Banco à investir na elaboração de um programa de “boa governança” que segundo Borges (idem, ibidem) foi codificado no livro Governance and Development, de 1992, e onde se define governança como “a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais do país, com vistas ao desenvolvimento” (World Bank apud BORGES, op. cit., p. 126).
Como se vê, toda a questão do governo é transferida do terreno instável da política, sempre sujeito ao patrimonialismo, ao clientelismo, aos “grupos de pressão”, à desonestidade e interesses pessoais ou de grupo dos governantes de plantão (rent seeking), mas fundamentalmente às vicissitudes da luta de classes, para o plano racional e administrável, o plano da governança.
Assim, no plano da governança, plano da “técnica do bom governo”, indiferente portanto às tendências ideológicas de quem governa, é possível, mais do que isso, é necessário absorver a participação dos cidadãos na gestão dos programas governamentais, num contexto em que o Estado transfere a responsabilidade por esse programas para a sociedade civil. É assim que o tema da participação dos cidadãos vai se tornar transversal aos seguidos documentos do Banco ao longo dos anos de 1990, no curso mesmo das reformas do aparelho de Estado em vários países do mundo.
discurso ideológico cuja noção consagrada foi a da disputa parlamentar. Essa noção tem sido abandonada em favor da noção de que, sendo o horizonte capitalista inescapável, a disputa deveria se deslocar para a disputa de idéias e não mais se fixar na oposição de interesses. A política parlamentar e extra-parlamentar tem sido difamada como relíquia de um mundo ideologizado que já foi ultrapassado.
67 Ainda segundo Borges, o ideário bancomundialista tem como modelo ideal um Estado “neutro”, definido puramente em termos procedimentais, em outras palavras, uma passagem do governo, tipicamente político, à governança, como técnica do bem proceder que, afinal, é o ideal de todo cidadão independentemente de seu credo político ou ideológico.
Naturalmente esse Estado “neutro”, procedimental, responsivo às demandas naturais do único horizonte humano possível nos nosso dias, a globalização, deve estar assentado no respeito à propriedade privada e no compromisso de oportunizar as melhores condições para a atividade do setor privado, indicando ainda uma vez que a segunda geração de “reformas”, concentradas no aparelho de Estado, está organicamente ligada à primeira, focada no ajuste estrutural:
(...) os direitos à propriedade são a base para o crescimento econômico calcado no mercado e para a redução da pobreza. Entretanto, muito mais é necessário. As empresas necessitam de um ambiente que induza a alocar recursos de forma eficiente, a aumentar a produtividade e a inovar (World Bank apud BORGES, op. cit., p. 128).
A segunda geração de “reformas”, cuja divisa é a “Reforma do Estado”, no dizer de Bresser Pereira, está, então assentado primeiramente no conceito de governança. Conceito prenhe de ideologia que pretende fazer crer num governo não-político, ou, como mínimo, na existência de setores do Estado que podem ser geridos na base dos