Prosedyrer ved retur av barnefamilier i Storbritannia

Storbritannia hadde tidligere en praksis hvor barn ble rutinemessig pågrepet og tvangsmessig tilbakeholdt sammen med familiene under en returprosess.

Praksisen ble gjenstand for sterk kritikk. I 2010 innførte derfor den britiske regjeringen en ny prosedyre for retur av barnefamilier. Siktemålet med prosedyren var å stoppe rutinemessig frihetsberøvelse av barn og barnefamilier som blir returnert. Barn (enten som enslige mindreårige eller som en del av en familie) blir fortsatt tvangsmessig tilba-keholdt, men det har vært en betydelig reduksjon i antallet tilfeller.

Prosedyrene for retur av barnefamilier i Storbritannia fremgår av Family Returns Process (FRP), versjon 2.0, publisert av Home Office 12. april 2016.⁹

Familier vil omfattes av familiereturprosedyren når

 alle klagemuligheter er uttømt og familien ikke har noen rett til opphold i Stor-britannia, og all utestående dokumentasjon eller andre hindringer kan løses par-allelt med returprosessen, eller

 familien selv har gitt uttrykk for at de ønsker å forlate Storbritannia enten frivillig eller gjennom assistert frivillig retur.

Fra dette tidspunkt har familiereturprosedyren tre steg. En familie vil normalt gjennom-føre alle tre stegene, med mindre det er omstendigheter som indikerer at det er for-målstjenlig at familien blir plassert direkte i et senere steg i returprosedyren.

Steg 1 (assistert retur) starter med at familier, som har uttømt alle klagemuligheter og ikke er hindret fra retur, blir invitert til et informasjonsmøte. Formålet med returprose-dyren er å promotere medgjørlighet og oppfordre familien til selv å ta kontroll over egen hjemreise og til å returnere frivillig. På dette møtet samles informasjon om fami-lien som kan være relevant i en returprosess, slik som medisinske behov, utdanning, velferden til berørte barn m.m. Familien vil bli informert om deres valgmuligheter, her-under egenorganisert retur, hvor familien selv arrangerer hjemreisen innenfor en gitt

9 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/564954/Family-returns-processv2.0.pdf

tidsramme, og (dersom det er mulig) assistert retur, hvor myndighetene bidrar med å arrangere returen. Et returmøte finner sted innen minimum en uke etter informasjons-møtet, for å diskutere familiens tanker om returmulighetene.

Dersom familien ikke velger egenorganisert eller assistert retur, informeres de i retur-møtet om at returprosessen nå går over til steg 2 (pliktig retur). I denne fasen bestiller myndighetene hjemreise til familien, og familien vil informeres om at de risikerer på-gripelse og tvungen retur dersom de ikke returnerer innen denne datoen. En evalue-ring av returprosessen foretatt i 2013 viser at det er delte meninger om effektiviteten av steg 2.¹⁰ Det fremgår at både flertallet av ansatte hos utlendingsmyndighetene og fami-liene selv mener at bestillingen av utreise har liten effekt. Det fremgår av evaluerings-rapporten at familier sier at dersom de hadde vært villige til å forlate landet, ville de valgt assistert retur. Representanter fra UK Border Agency og medlemmer fra det uav-hengige returpanelet har imidlertid fremhevet viktighet av dette steget, blant annet ved at det gir familiene en siste sjanse og at det bidrar til realitetsorientering.

Dersom familien ikke returnerer innen den pålagte utreisedatoen, blir siste steg tvangs-retur (steg 3). Familien risikerer nå å bli ført ut av landet med tvang, noe som også kan medføre tvunget opphold på et utlendingsinternat (Pre-Departure Accommodation).

Før tvangsreturen kan gjennomføres, må myndighetene presentere en returplan for familien til et uavhengig returpanel, som vil gi råd om retur for å sikre ivaretakelse og velferd for barn som vil bli berørt. Returpanelet har for tiden 9 medlemmer med barne-faglig kompetanse, inkludert tre med medisinsk bakgrunn. Fire medlemmer, hvorav minst én har medisinsk bakgrunn, deltar på hvert møte, som vanligvis avholdes ved telefonkonferanse to ganger i uken. I perioden 1. april 2012 til 31. mars 2014 var det totalt 1193 familier som inngikk i returprosedyren.¹¹ Av disse ble 249 familier henvist til panelet, men kun 96 tvangsreturer ble gjennomført. Om dette skriver returpanelet:

“While 249 families were referred to the Panel during the reporting period, there were only 96 ensured returns. The two main barriers to removal continue to be family mem-bers not being present when Home Office Immigration Enforcement seeks to effect re-turn and outstanding legal barriers to rere-turn such as judicial reviews and injunctions be-ing lodged very late in the process. The Panel has experienced an increase in the use of last minute legal procedures to frustrate return along with an increase in the family ab-sconding after removal directions have been set.”

Når en familie blir pågrepet i forbindelse med retur kan familien bli kjørt direkte til fly-plassen, eller i noen tilfeller til et utlendingsinternat. Enhver bruk av internatet, enten som en del av den opprinnelige returplanen, eller som et alternativ, vil inngå i Family

10 Home Office, Evaluation of the new family returns process, desember 2013, side 20–21.

11 Independent Family Returns Panel, Annual Report 2012–2014.

Welfare Form¹² og bli diskutert med det uavhengige returpanelet. Familien kan som hovedregel ikke holdes pågrepet i mer enn 72 timer. I spesielle unntakstilfeller kan fa-milien holdes tvangsmessig tilbakeholdt i inntil én uke, men dette forutsetter forutgå-ende godkjenning fra innvandringsministeren. Dette kan for eksempel være hvis retu-ren ikke kan gjennomføres på grunn av sabotasje fra et familiemedlem, et rettsmiddel er brukt i siste liten (men er forventet å bli tatt stilling til innen en uke) eller et fly blir kansellert. Disse tidsfristene ble vedtatt ved lov i 2014.

Utlendingsinternat kan også benyttes dersom en retur skulle mislykkes. Dette forutset-ter at risikoen for mislykket retur er tatt høyde for i den opprinnelige returplanen som det uavhengige returpanelet har godkjent, samt at innvandringsministeren må god-kjenne videre frihetsberøvelse av familien utover 72 timer. Den maksimale varigheten for tvangsmessig tilbakehold er uansett én uke.

Britiske myndigheter har de siste årene i hovedsak benyttet Cedars Pre-Departure Accommodation (heretter omtalt som Cedars) i forbindelse med tvangsretur av barne-familier som omfattes av barne-familiereturprosedyren. Det har også vært mulig å benytte familieenheten ved Tinsley House immigration removal centre (heretter omtalt som Tinsley House), som ellers blir benyttet når en familie blir påtruffet ved grensen og nektes adgang til Storbritannia.

Cedars ble åpnet 17. august 2011 og har blitt anvendt i steg 3 (tvungen retur) i familie-returprosessen. I perioden august 2011 – desember 2015 var totalt 548 personer tvangsmessig tilbakeholdt ved senteret.¹³ Cedars ligger nær Gatwick Airport i West Sussex, og kan huse opp til ni familier i selvforsynte leiligheter, med egen stue, bad og kjøkken. Familiene kan fritt bevege seg innendørs på senteret, og kan bevege seg fritt innenfor anleggets uteområder på dagtid. Familien kan også i noen tilfeller forlate sen-teret med ansatte fra sensen-teret. Familier kan spise sammen i fellesområder, eller ta mat fra caféen for å tilberede den i egen leilighet. Andre fasiliteter ved Cedars inkluderer blant annet felles oppholdsrom, bibliotek, treningsrom, sanserom, tilgang til IT og in-ternett, lekeområder for barn (både innendørs og utendørs), samt et eget bønnerom.

Senteret har vært omtalt i flere rapporter siden det åpnet og er beskrevet som godt eg-net til å møte barnefamiliers behov.¹⁴

Det har vist seg at de finansielle kostandene ved driften av Cedars har vært betydelige.

Britiske aviser har rapportert at driftskostnadene for 2014/2015 var estimert til om lag 6,4 mill. pund. Statistikk fra Home Office viser også at mens antallet tvangsmessig

12 Family Welfare Form opprettes når familien søker beskyttelse (asyl) i Storbritannia, og inneholder informasjon om familiens adferd gjennom asylprosessen og andre relevante omstendigheter, bl.a. om det foreligger bekymringsmeldinger, eventuelle medisinske problemer, og om familiemedlemmer har opp-trådt i tråd med gjeldende regelverk.

13 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/546763/detention-q2-2016-tabs.ods

14 Cedars er blant annet omtalt av NOAS i rapporten Frihet først, se særlig side 145–147.

bakeholdte ved Cedars i 2012 og 2013 var henholdsvis 209 og 164, ble antallet i 2014 og 2015 redusert til henholdsvis 54 og 67.¹⁵

Den 21. juli 2016 annonserte Minister of State for Immigration at the Home Office, Ro-bert Goodwill, at den britiske regjeringen ville følge en anbefaling fra Stephen Shaw CBE, tidligere ombudsmann for kriminalomsorgen i England og Wales, om å stenge Cedars. Familier skal nå bli tvangsmessig tilbakeholdt i en diskret enhet ved Tinsley House. Ministeren annonserte at enheten vil operere innenfor de rammer som ble ved-tatt ved lovendringen i 2014, nærmere bestemt kravene til tidsbegrensning og kravet om at det uavhengige returpanelet skal konsulteres på forhånd i hver sak hvor det er foreslått at en familie bør plasseres der.

Tinsley House ligger rett ved Gatwick flyplass, og hadde en egen familieenhet som ble brukt for familier som blir stoppet ved grensen og tvangsmessig tilbakeholdt forut for retur, i tillegg til familier i familiereturprosedyren som ble ansett som uegnet for Ce-dars. Det fremgår av en rapport fra 2015 at gjennomsnittlig opphold for barnefamilier på Tinsley House i løpet av de siste seks månedene forut for inspeksjonen var på mellom 11 og 12 timer. Det lengste oppholdet for en barnefamilie var i underkant av 37 og en halv time.¹⁶ Fasilitetene på senteret blir i rapporten beskrevet som gode.

5.6 Departementets vurdering