Grunnloven

Grunnlovens rettighetsvern ble utvidet i 2014. Grunnloven gir ingen regulering av

ret-te former for opphold i Norge. Enkelret-te grunnlovsbesret-temmelser vil likevel represenret-tere skranker på utlendingslovens område, herunder for bruk av tvangsmidler. I første rek-ke vil dette dreie seg om følgende bestemmelser: Forbud mot tortur (§ 93 annet ledd), vern mot vilkårlig frihetsberøvelse (§ 94), diskrimineringsforbudet (§ 98), retten til pri-vat- og familieliv (§ 102 første ledd første punktum), barns særskilte rettigheter (§ 104), bevegelsesfriheten (§ 106) og legalitetsprinsippet (§ 113).

Samtlige av grunnlovsbestemmelsene fra 2014 har paralleller til internasjonale konven-sjonsbestemmelser. I en dom avsagt 29. januar 2015 (Rt. 2015 s. 93), uttaler Høyesterett følgende om forholdet til internasjonale konvensjoner og konvensjonsorganers praksis i avsnitt 57:

«Bestemmelsen kom inn ved grunnlovsreformen i mai 2014, og bygger blant annet på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og EMK artikkel 8.

Likhetstrekkene med EMK er store. Jeg legger til grunn at § 102 skal tolkes i lys av de folkerettslige forbildene, men likevel slik at fremtidig praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene ikke har samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkningen som ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene: Det er etter vår forfat-ning Høyesterett – ikke de internasjonale håndhevingsorganene – som har ansvaret for å tolke, avklare og utvikle Grunnlovens menneskerettsbestemmelser.»

Høyesterett har fulgt opp denne uttalelsen i en kjennelse avsagt 6. februar 2015 (Rt.

2015 s. 155) i avsnitt 40:

«Det er nylig slått fast at de tilsvarende konvensjonsbestemmelsene som allerede er gjeldende norsk rett i medhold av menneskerettsloven § 2, skal danne utgangspunkt – naturlig nok – for grunnlovstolkingen, jf. HR-2015-00206-A (sak nr. 2014/1583) avsnitt 57 og 64.»

Departementet legger til grunn at tilsvarende vil gjelde for de øvrige av de nye grunn-lovsbestemmelsene som er utformet etter mønster av bestemmelser fra blant annet den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen).

Videre legger departementet generelt til grunn at Grunnloven ikke pålegger staten yt-terligere skranker enn de som allerede følger av folkerettslige krav. Departementet vi-ser til forutsetningen som Kontroll- og konstitusjonskomiteen la til grunn i Innst. 186 S (2013–2014) s. 20 om at grunnlovfestingen av de sivile og politiske rettighetene «(ikke er) ment å forandre det som allerede er gjeldende rett i Norge, men å gi én del av den-ne retten – de mest sentrale menden-neskerettigheteden-ne – grunnlovs rang». Dette fremgår også flere steder i Menneskerettighetsutvalgets rapport ved redegjørelsen for de enkel-te forslagene. Det vises derfor til deparenkel-temenenkel-tets redegjørelse for inenkel-ternasjonale forplik-telser under punkt 3.4 og 5.

Høyesterett har gitt uttrykk for at fremtidig praksis fra de internasjonale håndhevings-organene ikke har samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkningen som ved tolk-ningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene, jf. Rt. 2015 s. 93 ovenfor. Departe-mentet er ikke kjent med noen avgjørelser fra Høyesterett eller internasjonale håndhe-vingsorganer som skulle tilsi at vurderingen som skal foretas etter de nye grunnlovsbe-stemmelsene, skiller seg nevneverdig fra vurderingen etter de parallelle konvensjons-bestemmelsene når det gjelder bruk av tvangsmidler.

Grunnloven § 93 annet ledd forbyr tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. I bestemmelsens fjerde ledd pålegges staten blant annet en handlingsplikt til å bekjempe tortur og andre former for umenneskelig eller nedverdi-gende behandling. Bestemmelsen må tolkes i lys av EMK artikkel 3, SP artikkel 7 og FNs torturkonvensjon. Det var ikke tilsiktet at Grunnloven § 93 skulle endre den mate-rielle rettstilstanden, jf. Dokument 16 (2011–2012) s. 109.

Grunnloven § 94 krever lovhjemmel for frihetsberøvelse, og stiller både materielle og prosessuelle krav til bruk av fengsling. Bestemmelsen lyder slik i bokmålsversjon:

«Ingen må fengsles eller berøves friheten på annen måte uten i lovbestemte tilfeller og på den måte som lovene foreskriver. Frihetsberøvelsen må være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep.

Den pågrepne skal snarest mulig fremstilles for en domstol. Andre som er berøvet sin frihet, kan få frihetsberøvelsen prøvet for domstolene uten ugrunnet opphold.

De som uberettiget har arrestert noen eller ulovlig holdt noen fengslet, står til an-svar for vedkommende.»

Det fremgår av Menneskerettighetsutvalgets rapport at grunnlovfestingen «ikke på noe punkt» ville «endre dagens rettstilstand» ut over å løfte rettigheten inn i Grunnloven, jf.

Dokument 16 (2011–2012) side 117. Grunnloven § 94 må blant annet tolkes i lys av EMK artikkel 5, SP artikkel 9 og barnekonvensjonen artikkel 37.

Grunnloven § 98 slår fast at alle er like for loven. Ikke noe menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. I Innst. 186 S (2013–2014) side 25 skriver Kontroll- og konstitusjonskomiteen at ”[Grunnloven § 98] vil ikke endre dagens rettstilstand, men befeste et vesentlig prinsipp i det norske demokratiet […]Retten til ikke å bli diskriminert skal leses som en skranke for lovgiver og en individuell rettig-het”. Departementet legger til grunn at Grunnloven § 98 ikke oppstiller skranker utover de som følger av de menneskerettslige diskrimineringsbestemmelsene.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum beskytter retten til respekt for privatlivet og familielivet. Menneskerettighetsutvalget fremhevet at forslaget til endringen av Grunnloven § 102 ikke ville endre dagens rettstilstand, jf. Dokument 16 (2011–2012)

og Rt. 2015 s. 155 ovenfor. Grunnloven § 102 må blant annet tolkes i lys av EMK artik-kel 8 og SP artikartik-kel 17.

Grunnloven § 104 verner om barns rettigheter, og stiller både materielle og prosessuel-le krav til avgjørelser som berører barn. Første prosessuel-ledd gjelder respekt for barnets men-neskeverd og dets rett til å bli hørt. Annet ledd fastsetter at ved handlinger og avgjørel-ser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Tredje ledd gjelder vern om barnets personlige integritet og statens plikt til å legge forholdene til rette for barnets utvikling. Grunnloven § 104 bygger særlig på flere artikler i barnekon-vensjonen, men utvider ikke barns rettigheter sammenliknet med det som fulgte før vedtakelsen, jf. Innst. 186 S (2013–2014) side 30 og dom av Høyesterett (plenum) avsagt 18. desember 2015 (Rt. 2015 s. 1388, avsnitt 162).

Grunnloven § 106 første ledd gir vern om bevegelsesfriheten. Ved formuleringen av bestemmelsen tok Menneskerettighetsutvalget sikte på å opprettholde den materielle rettstilstanden på området, jf. Dokument 16 (2011–2012) side 201. Grunnloven § 106 første ledd må blant annet tolkes i lys av EMK protokoll nr. 4 art. 2 og SP artikkel 12.

Videre følger det av Grunnloven § 113 at «[m]yndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov». Bestemmelsen er en kodifisering av det tidligere ulovfestede legalitetsprinsippet, og har betydning for myndighetenes adgang til å benytte tvangs-midler. Krav om hjemmel ved inngrep i rettigheter følger for øvrig av en rekke konven-sjonsbestemmelser, men disse er ikke like strengt utformet som det norske legalitets-prinsippet, se Dokument 16 (2011–2012) side 248. Dette har blant annet sammenheng med at enkelte stater har hatt en sterkere tradisjon for sedvanerett.

I Dokument 12:31 (2011–2012) ble det framsatt to forslag til generell begrensnings-hjemmel i Grunnloven § 115. Ved behandlingen av ulike forslag til menneskerettigheter i Grunnloven våren 2014 besluttet Kontroll- og konstitusjonskomiteen å utsette behand-lingen av en generell begrensningshjemmel i Grunnloven for å sikre en så grundig og opplyst behandling som mulig (Innst. 187 S (2013–2014) side 26). I Innst. 165 S (2015–

2016) ble det foreslått ikke å bifalle forslaget til begrensningshjemmel, med henvisning blant annet til at unntaksregelen gir Grunnloven et utilsiktet relativistisk preg, og at det innholdsmessig ikke kan utelukkes at en generell unntaksbestemmelse kan svekke borgernes rettigheter der Grunnlovens idé er å gi dem konstitusjonelt vern (s. 6). Det fremgår imidlertid klart at Grunnlovens rettighetsbestemmelser ikke kan leses uten visse begrensninger, og at man ikke ved dette har ment at det ikke er adgang til å gi lovregler som griper inn i de grunnlovfestede rettighetene, så fremt det er saklig og forholdsmessig. Innstillingen ble bifalt ved stortingsvedtak nr. 555 31. mars 2016. Høy-esterett har også forutsatt at det er adgang til å gjøre inngrep i menneskerettigheter som følger av Grunnloven, dersom inngrepet har hjemmel i lov, ivaretar et legitimt for-mål og er forholdsmessig, se blant annet Høyesteretts dom 27. september 2016 (HR-2016-2017-A) avsnitt 57 med videre henvisninger (flertallet) og avsnitt 78 (mindretallet).