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No início dos anos 1930, no auge da Grande Depressão, instituições de crédito estavam muito reticentes em fazer empréstimos para habitação. Os contratos de hipoteca eram muito exigentes. O empréstimo típico, em 1930, exigia um pré-pagamento de 50% e o restante devia ser pago em no máximo cinco ou sete anos, com juros de 6% a 8% ao ano. A maioria dos compradores, no fim do período, tinha que fazer uma segunda hipoteca, a taxas de até 18% ao ano, apenas para cobrir esse pagamento final (CASE, 2004).

Durante o New Deal, em 1934, o presidente Roosevelt criou a Federal Housing Administration (FHA), uma agência cujo objetivo era incentivar a construção de novas casas e, nesse processo, criar milhares de postos de trabalho para os desempregados e trabalhadores da construção civil. A garantia hipotecária do programa FHA tornou possível, pela primeira vez, o tipo de empréstimo hipotecário concedido atualmente nos EUA: entrada até 10%, até 30 anos para pagar e uma taxa de juro de 5,5% ao ano. Mas, na época, o governo não podia oferecer tais condições para todos. Os credores hipotecários garantidos por fundos da FHA receberam orientações claras, indicando onde empréstimos poderiam ser feitos “com segurança” e onde não poderiam. (HILLIER, 2003, p. 394).

Um grande inventário foi iniciado, em 1936, para avaliar e mapear todas as áreas residenciais do país, indicando locais com baixo risco para a concessão de empréstimos. Surpreendente é o que o governo considerava risco. A agência criada para realizar o mapeamento foi a Home Loan Owner's Corporation (HOLC), que definiu normas rigorosas.

Primeiro, os avaliadores deviam detectar quaisquer sinais de degradação ou negligência que pudessem indicar se um bairro estava em declínio econômico. Os inspetores também tinham que identificar qualquer presença de minorias étnicas, como afro-americanos, judeus e os chamados "estrangeiros nascidos brancos", como polacos e italianos. Uma só casa ocupada por uma família negra ou italiana, em uma esquina de um bairro distante, poderia excluir toda uma área do acesso ao crédito hipotecário (LEE, 2005, p. 6).

Os mapas eram altamente confidenciais, apenas alguns altos funcionários tinham acesso a eles, a maioria sequer sabia de sua existência. As zonas residenciais nesses mapas foram classificadas numa escala de "A" a "D", cada uma denotada por uma determinada cor. Uma área "A" ou "First Grade" era colorida de verde e tinha acesso fácil ao crédito. Estes eram os bairros mais novos ou recém-construídos na orla da cidade, não havia afro- americanos nem estrangeiros. Emprestadores eram encorajados a oferecer o montante máximo de recursos nas zonas "A". O nível "D" era descrito pelo mapa como "população indesejável ou infiltração desta" e o vermelho foi a cor usada para indicar essas áreas, consideradas de "quarta classe", geralmente formadas pelos bairros mais antigos da cidade e os mais próximos ao centro. Daí a expressão “redlining”, usada para descrever a prática discriminatória na concessão de crédito hipotecário. Devido ao redlining, inúmeros bairros foram literalmente condenados à morte, por sua diversidade étnica.

Pesquisadores do planejamento urbano nos Estados Unidos (HILLIER, 2003, p. 413) defendem que os mapas foram utilizados por entidades públicas e privadas para, anos mais tarde, negar empréstimos a pessoas em comunidades negras ou bairros de baixa renda. Durante o apogeu da discriminação, as áreas mais frequentemente evitadas pelas instituições bancárias eram os chamados “bairros negros”, o que contribuiu para o início da decadência dessas regiões, bem como daquelas próximas ao centro das cidades. Os pressupostos do

redlining resultaram no aumento da segregação residencial, além de contribuir para a

Figura 1

Mapeamento feito pela Home Loan Owner's Corporation (HOLC) para a cidade de Philadelphia, em 1937. Disponível em <http://cml.upenn.edu/redlining/intro.html>

Assim, o termo passou a refletir também a discriminação contra um determinado grupo de pessoas (geralmente por raça ou sexo), não importando o espaço geográfico.

Redlining tornou-se a denominação geral para a prática de negar ou o aumentar do custo dos

serviços bancários, dos seguros, do acesso aos cuidados de saúde. Mas o efeito mais devastador do redlining, e também o mais comum, foi a discriminação na concessão de financiamento hipotecário.

Figura 2

Legenda da classificação das áreas coloridas. Mapa de segurança da HOLC para a cidade de Philadelphia - 1936. O anexo 1 mostra as fichas de descrição das áreas B e J.

Disponível em <http://cml.upenn.edu/redlining/intro.html>.

Após intenso protesto por parte das comunidades afetadas, começa a se formar no Congresso americano a visão de que a degradação urbana nas periferias das cidades em muito se devia a um longo processo de desinvestimento. Embora bancos aceitassem depósitos de pessoas e pequenas empresas presentes nessas áreas, focavam a aplicação dos recursos em atividades fora da comunidade. Sistematicamente, essas instituições negavam crédito aos habitantes, com base na percepção das características gerais dos bairros, em vez de analisar a real solvabilidade dos residentes (HOSSAIN, 2004, p. 02).

A população dominante nessas áreas já era de renda baixa e média (low-and-moderate income, LMI groups). À medida que o fluxo de crédito foi drenado repetidamente para outras áreas, o próximo passo seria a estagnação e depreciação do valor das propriedades, além da queda de qualidade dos imóveis locais, devido à falta de manutenção e de crédito hipotecário. À desvalorização imobiliária juntou-se a precariedade dos serviços públicos, o abandono dos imóveis por proprietários de maior poder aquisitivo, a baixa escolarização e altas taxas de

criminalidade, o que potencializou a deterioração local. O desinvestimento inicial culminou em um processo de desinvestimento permanente, em um ciclo vicioso de degradação.

Surgiu assim a idéia de criar um instrumento que garantisse a aplicação de recursos nas próprias comunidades, ou "reinvestimento comunitário", com propósito de combater a prática de redlining, vista como causa primeira da estagnação das comunidades periféricas e da discriminação racial e econômica na concessão de empréstimos e financiamentos. (JOHNSON et al, 2002, p. 93).

Figura 3

Charge integrante do livro “The collor of money”, de Bill Dedman (1989), uma coletânea de reportagens sobre a discriminação racial na concessão de empréstimos na cidade de Atlanta, EUA. Os artigos foram reproduzidos com permissão dos jornais The Atlanta Journal e The Atlanta Constituição. O anexo 2 mostra três artigos publicados sobre a prática de redlining. Disponível em: <http://powerreporting.com/color/>.