MapReduce and Its Open Implementation Hadoop
2.2 Hadoop: An Open Implementation of MapReduce
As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público, integrantes da Administração indireta, classificadas como autarquias de regime especial. Dotadas de autonomia normativa, administrativa, financeira e patrimonial, não são submetidas hierarquicamente ao Executivo e possuem poderes regulamentares, bem como poder de polícia para intervir no domínio econômico.
Buscou-se, com sua criação, instituir órgãos que atuassem em setores específicos da economia e que pudessem proferir decisões técnicas, livres de pressões de grupos de interesses, bem como da interferência governamental. Criadas apenas por lei específica, nos termos do art. 37, XIX da Constituição Federal, surgiram da necessidade de regulação de setores estratégicos da economia que não podiam ser deixados ao livre arbítrio do mercado, visando a garantir transparência e equilíbrio a este, harmonizando os diversos interesses envolvidos.
Constituem importante mecanismo de regulação da atividade econômica à disposição do Estado, mostrando-se, em regra, eficientes para os fins a que visam, por suas peculiaridades e características próprias que as distinguem das demais entidades
96 FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Direito econômico. 7.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 25. 97 FONSECA, Idem, p. 25.
governamentais, especialmente em função das competências técnicas e da independência em relação à política estatal.
No Brasil, o surgimento da grande maioria das agências reguladoras decorreu do processo de privatização das empresas prestadoras de serviços públicos. Nesse contexto foram criadas, a partir da segunda metade dos anos 90, diversas agências para regular cada um dos setores privatizados e, posteriormente, outros serviços de relevância pública e dos mais variados setores da economia e da vida – saúde, vigilância sanitária, água, transportes, aeronáutica, serviço postal, energia elétrica, petróleo, telecomunicações, etc., visando o Estado, com sua criação, à melhor eficiência econômica e da função estatal.
Nesse sentido, a Emenda Constitucional nº 5/95 alterou o art. 25, §2º da Constituição para permitir que os Estados membros concedessem às empresas privadas a exploração de serviços públicos locais de gás canalizado. Ainda, as Emendas nº 8 e 9/95 previram a instituição dos órgãos reguladores dos setores de telecomunicações e de petróleo, dando origem às primeiras agências reguladoras do Brasil, a Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL - e a Agência Nacional de Petróleo - ANP - regulamentadas por meio de leis específicas (Lei 9.472/97 e Lei 9.478/97, respectivamente), mesma forma de instituição das demais agências reguladoras.
Quanto ao conceito de agência reguladora na doutrina brasileira, Justen Filho a define como “uma autarquia especial, criada por lei para intervenção estatal no domínio econômico, dotada de competência para regulação de setor específico, inclusive com poderes de natureza regulamentar e para arbitramento de conflitos entre particulares, e sujeita a regime jurídico que assegure sua autonomia em face da Administração direta”98.
Segundo Marques Neto, prestam-se ainda a proteger os interesses dos segmentos hipossuficientes em determinado setor da economia regulada99, embora nem sempre somente deles, sendo sua atividade voltada para a consecução das finalidades de interesse coletivo.
Suas atribuições englobam a prevenção de comportamentos indesejáveis, a garantia de comportamentos desejáveis em determinadas áreas da atividade econômica e, especialmente no caso dos serviços públicos, criam incentivos para um ambiente competitivo, estabelecem as regras para que haja um adequado fornecimento, visando à redução dos
98 JUSTEN FILHO, Marçal. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialética, 2002, p.
344.
99 MARQUES NETO, Floriano. A nova regulação estatal e as agências independentes. In: SUNDFELD, Carlos
valores das tarifas e à melhoria da qualidade dos serviços prestados, inclusive impondo obrigações de compartilhamento de redes de infraestrutura.
Nesse tocante, sua atuação deve estar fundada na lei, que disporá, dentre outros, sobre o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão (art. 175, parágrafo único, inciso I da Constituição Federal).
A independência100 das agências reguladoras confere a elas poder decisório no que se refere ao seu objeto de atuação. O fato de decidirem tecnicamente legitima sua atuação e reforça a garantia de independência.
A estabilidade do mandato protege seus dirigentes quanto a ameaças de perda do cargo em decorrência da política regulatória adotada eventualmente contrariar a política governamental. Nomeados pelo Presidente da República após aprovação pelo Senado Federal, não podem ser destituídos do cargo antes do prazo final do mandato, senão nos casos de renúncia, condenação judicial transitada em julgado ou processo administrativo disciplinar, podendo ser criadas outras condições pela lei instituidora da agência.
Tais características têm, dentre outras, a finalidade, de assegurar que as agências reguladoras atuem tecnicamente, voltadas à realização do interesse coletivo antes que o interesse do poder econômico. Atribuem-lhes ainda a importante função de conferir estabilidade institucional, diminuindo os efeitos negativos do risco de flutuações políticas nas decisões regulatórias, que prejudicam a confiabilidade no sistema como um todo, bem como reduzindo o risco de captura.
Apesar disso, não estão imunes a algum controle e, como órgãos da Administração, sujeitam-se à lei e aos princípios gerais que regem a Administração Pública. Dessa forma, respondem os reguladores pelas decisões que causarem prejuízo ou que
100Sundfeld, ao se referir a essa característica das agências reguladoras, fala em “autonomia”, considerando
exagerado falar em “independência”, embora a doutrina em geral fale sem maiores oposições em “agências reguladoras independentes”. Para o autor, “garantir independência é fazer uma afirmação retórica com o objetivo de acentuar o desejo de que a agência seja ente autônomo em relação ao Poder Executivo, que atue de maneira imparcial e não flutue sua orientação de acordo com as oscilações que, por força até do sistema democrático, são próprias desse Poder”. In SUNDFELD, Carlos Ari. Serviços públicos e regulação estatal: introdução às agências reguladoras. In: ______. Direito administrativo econômico. 1.ed. Malheiros, São Paulo, 2002, pp. 23-24. Embora na prática do direito regulatório brasileiro essas agências sofram indevida intervenção governamental, inclusive tendo-se desvirtuado o sistema de nomeações técnicas para sua diretoria, a atuação independente constitui a situação ideal para que a regulação se dê em prol do interesse coletivo. Ressalta-se ainda que, no direito administrativo, utiliza-se o termo “autonomia” para referir-se à liberdade de atuação financeira, administrativa e técnica, enquanto que a independência refere-se à imunidade de intervenção de outro ente.
exorbitarem dos limites da delegação do órgão governamental, estando sujeitos ao controle de legalidade e de eficiência econômica pelo Tribunal de Contas da União e pelo Poder Judiciário, não se sujeitando, contudo, em geral, à revisão no âmbito da própria Administração Pública.
O modelo adotado, assim, em tese, com base na previsão legal, foi o de agências reguladoras independentes em relação à revisão das decisões regulatórias pela Administração e financeira e administrativamente autônomas, com seus diretores possuindo mandatos estáveis.
Porém, a realidade prática, considerando as condições econômicas e democráticas do Brasil - o que, em regra, aplica-se aos demais países em desenvolvimento –, é que tais agências reguladoras sofrem com a falta de estrutura, de capacidade econômica e fiscal e com a própria interferência estatal, inclusive quanto à escolha dos dirigentes e corpo técnico, problema que vem se agravando nos últimos anos no Brasil, prevalecendo nomeações políticas ao invés de técnicas, afetando a estabilidade e a segurança jurídica.
Em razão disso, por vezes, observa-se uma menor atribuição de responsabilidades a essas agências do que ocorre nos países desenvolvidos, com receio de que se afastem da política governamental adotada, o que, porém, enfraquece sua atuação e papel como órgão regulador da economia.
Chegou-se, inclusive, a permitir, no ordenamento jurídico brasileiro, a figura do recurso hierárquico impróprio contra “as decisões das agências reguladoras referentes às suas atividades administrativas ou que ultrapassem os limites de suas competências materiais definidas em lei ou regulamento, ou, ainda, violem as políticas públicas definidas para o setor regulado pela Administração direta”.
Tal possibilidade restou consolidada nos termos do parecer elaborado pela Advocacia-Geral da União e aprovado pelo Presidente da República101, esclarecendo que o recurso se destina ao Ministério respectivo, quando a agência extrapolar os limites de sua competência ou agir de forma contrária à política de Governo, mas não quando se tratar de decisão afeita à atividade típica de regulação.
No entanto, previsão dessa natureza acaba por enfraquecer as características de autonomia e independência atribuídas a essas agências, pois a análise do cabimento ou não do recurso caberá ao órgão revisor, podendo, no caso concreto, afastar a natureza técnica da decisão proferida, com o risco de prevalência da decisão política.
Vale ressaltar que a independência das agências reguladoras tanto em relação ao Poder Executivo, quanto em relação aos interesses privados das prestadoras de serviços públicos é essencial para garantir que as finalidades de interesse coletivo da ordem econômica sejam efetivamente atendidas102, devendo, portanto, ser privilegiada.
No entanto, da independência das agências reguladoras podem surgir alguns questionamentos acerca da legitimidade de suas decisões.
No seu atuar, as agências reguladoras administram interesses de partes em sentidos opostos na negociação. A decisão em favor de uma ou de outra decorre da delegação de poder executivo, normativo e decisório, feita por um órgão eleito democraticamente pelo povo. O que se indaga é se a origem democrática do poder delegante basta para atribuir legitimidade às decisões das agências.
Estabelecendo o art. 1º, §1º, da Constituição Federal que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, houve, no início, questionamentos sobre a possibilidade de delegação de poderes às agências reguladoras, sem que essas se submetam ao controle pela Administração Direta. Contudo, há que se compreender o fenômeno das agências reguladoras sob a ótica das necessidades atuais da Administração, sendo inviável à Administração Central controlar todas as atividades estatais.
O argumento majoritário para a legitimidade da atuação das agências reguladoras é a sua capacidade técnica, tendo em vista o objeto da regulação envolver geralmente questões específicas. A criação de agências independentes livra, em tese, as decisões regulatórias da influência política, estando menos sujeitas às inconsistências da política governamental, dependente dos mandatos eletivos, gerando maior estabilidade e segurança.
Outrossim, tendo em vista que as decisões políticas geram efeitos para o futuro, ocorre que as decisões tomadas em uma legislatura ou mandato acabam vinculando o subsequente. Dessa forma, ao se desvincular as decisões das agências da influência de um programa político específico, há em tese menor rejeição quanto à sua aceitação pelo governo sucessor.
O problema, conforme exposto, é de representatividade na tomada das decisões regulatórias, pois quem o faz geralmente não é o representante do povo eleito democraticamente. E, assim, a fragmentação do poder entre as diversas agências estatais e não
102 MACEDO JUNIOR, Ronaldo Porto. Regulação e direitos do consumidor: a proteção dos usuários de serviços
públicos – a perspectiva do direito do consumidor. In: SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo econômico. 1.ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 253.
estatais provoca um déficit de legitimidade. A despeito da tecnicidade que deve envolver as decisões das agências, justamente essa qualidade as afasta da representatividade popular.
Tal questão pode ser equacionada através dos mecanismos de controle da sua atuação. Esse controle, para ser eficiente, depende da combinação de alguns fatores como objetivos claros e determinados, exigência de prestação de contas, revisão interna no âmbito da agência, controle judicial e participação pública103.
Depende, ainda, de uma base normativa mínima, a qual reforça a aceitabilidade da regulação. Tal base normativa permite, por exemplo, a participação pública no controle da Administração Pública, conforme disposto no §3º do art. 37 da Constituição Federal de 1988, inclusive no tocante à qualidade dos serviços prestados. A participação em igualdade de condições de todos os grupos de interesse que se formam na sociedade civil constitui também forma de mitigar o déficit de legitimidade democrática de que sofrem as agências reguladoras.
Porém, é certo que, principalmente do lado dos usuários, tal representatividade é reduzida, porque aqueles não têm a força do poder econômico ao seu lado, nem o conhecimento profundo das questões técnicas complexas envolvidas, ou capacidade de organização por si sós.
A legitimidade da atuação das agências reguladoras ainda pode ser analisada a partir, e dentre outros fatores, da proporcionalidade da intervenção, levando-se em consideração os interesses envolvidos e os demais princípios constitucionais vigentes. Assim, para ser legítima, a atuação do regulador deve ser adequada e necessária para o fim colimado. Outrossim, a atribuição de responsabilidade ao regulador pelas decisões tomadas também amplia a legitimidade da atuação regulatória. Entra aqui o conceito de “accountability”, termo da língua inglesa que em uma tradução livre pode ser compreendido como a obrigação de prestar contas pelos seus atos e pela sua performance ao público. Refere- se ao conjunto de mecanismos e processos que impõem a obrigação de justificar as decisões tomadas no âmbito da regulação e ao mesmo tempo é instrumento que confere legitimidade a estas104.
Esse “dever de prestar contas” deve existir tanto sob a ótica financeira, quanto ao atendimento de metas de eficiência econômica, como quanto à observância de regras
103 MAJONE, Giandomenico. New agencies in the EC: regulation by information. The new European
agencies: conference report, Alexander Kreher (editor), San Domenico, Badia Fiesolana, 1996, p. 10, apud FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Direito econômico. 7.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 224.
104 MORGAN, Bronwen; YEUNG, Karen. An introduction to law and regulation. Cambridge: Cambridge
procedimentais na tomada de decisões e também no tocante ao atendimento do interesse coletivo e dos objetivos gerais do sistema regulatório.
Os agentes públicos devem agir sempre em observância ao interesse público primário e o não atendimento a esse fim pode ser controlado por meio de mecanismos específicos, embora esse controle não possa deixar de considerar que a especial característica das agências reguladoras é a sua expertise e uma interferência indevida nas decisões por elas tomadas pode anular essa qualidade.
Além da responsabilização pelos atos praticados no exercício do poder delegado, a imposição do dever de transparência confere também legitimidade à atuação das agências reguladoras, gerando ainda segurança jurídica para o sistema como um todo, minimizando os riscos da intervenção política e aumentando a credibilidade em decorrência do menor risco de flutuações na política regulatória ao longo do tempo. Isso, aliado à maior expertise técnica, faz das agências instrumentos eficazes de regulação da economia. Não basta saber o que foi decidido, é preciso enfrentar os motivos que levaram a uma determinada decisão – o que é consentâneo com o dever de transparência que rege a administração.
Assim, para se legitimar, a intervenção estatal deve ser eficiente, “feita por quem possuir as melhores condições técnicas para se atingirem os resultados mais eficientes”105.
Há que se ressaltar que, por vezes, haverá conflito entre o incremento na autonomia e independência das agências reguladoras e a atribuição de responsabilidade pelos atos de seus dirigentes, dificultando o controle. Assim, ao mesmo tempo em que a desvinculação com o governo é desejada, também pode ter o sentido negativo de desresponsabilizar tais agências e aumentar os riscos de captura do regulador, que se constitui em outro efeito negativo decorrente da independência das agências reguladoras.
A captura pode ser do regulador pelo regulado, pelos consumidores ou pelo próprio Estado e faz com que a atividade regulatória reflita, na prática, não o interesse coletivo, mas os interesses de grupos específicos.
A captura é ainda elevada pela reduzida quantidade de profissionais qualificados em setores específicos da regulação, de modo que os mesmos profissionais que dirigiam agências migram para as empresas reguladas e vice-versa, aumentando o grau de entrosamento entre regulador e regulado. Além disso, tem-se enorme dificuldade em avaliar o
105 CYRINO, André Rodrigues. Direito constitucional regulatório: elementos para uma interpretação
grau de captura de uma agência, bem como se determinada decisão foi tomada livremente ou em razão de indevida pressão.
Em razão dos problemas decorrentes, a reação automática do governo é restringir os poderes das agências reguladoras, como se a independência delas representasse uma ameaça, em um indesejável movimento de esvaziamento da expertise, enquanto que a solução mais adequada seria instituir um controle prévio para evitar que ocorra a captura.
Por outro lado, a adoção de procedimentos que asseguram estabilidade e estipulam regras básicas para o exercício da atividade reguladora qualificam a decisão perante os interessados. É certo que, por vezes, somente tal medida não basta, podendo uma decisão ser procedimentalmente correta, mas ser considerada injusta e ilegítima dentro da perspectiva axiológica, chegando-se à conclusão de que “um procedimento adequado não assegura a justiça da decisão, embora, indubitavelmente, contribua para reduzir o número de injustiças”106.
Por fim, cabe destacar que é a própria Constituição que impõe o dever do Estado de intervir na economia para regulação desta.
A norma do art. 174 da Constituição, já apontada acima, constitui, assim, fundamento de legitimidade da regulação por excelência, principalmente se considerada a realidade das agências reguladoras brasileiras, em que ainda se verifica forte influência política na condução de suas atividades e na nomeação dos seus dirigentes, sendo a tecnicidade e a transparência relegadas a segundo plano.
106 BRUNA, Sergio Varella. Procedimentos normativos da administração e desenvolvimento econômico. In: