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O projeto original do Senado para o CRA foi apresentado em 1977. O objetivo era proporcionar um mecanismo legal que combatesse diretamente a deterioração econômica de bairros periféricos, resultante do desinvestimento na área, além de incentivar os credores a investir em LMI-communities, isto é, comunidades de renda baixa e média. Assim, no tocante ao combate à discriminação no acesso ao crédito, o CRA foi promulgado como parte de um

trio de leis, junto com o Home Mortgage Disclosure Act (HMDA) e o Equal Credit Opportunity Act (ECOA) (BARR, 2005, p. 110).

A lei Equal Credit Opportunity Act, promulgada em 1974, tornou ilegal discriminar um candidato a empréstimo com base em raça, cor, religião, origem nacional, sexo, estado civil ou idade (desde que o candidato possua capacidade civil para contratos). A lei se aplica a qualquer pessoa que, no decurso normal dos negócios, participa regularmente em uma decisão de crédito, incluindo bancos, comerciantes, empresas de cartão de crédito, sociedades financeiras e cooperativas de crédito (HOSSAIN, 2004, p. 07).

A lei Home Mortgage Disclosure Act foi aprovada em 1975, tornando obrigatório que instituições financeiras mantivessem e divulgassem anualmente dados sobre pré-aprovações e empréstimos para habitação, seja para compra, reforma ou refinanciamento. O objetivo é avaliar se as instituições financeiras estão servindo as necessidades de crédito habitacional das comunidades onde mantêm sucursais, bem como identificar práticas discriminatórias de empréstimos (LITAN et al, 2000, p. 6).

As principais determinações aprovadas pelo Congresso para o CRA segundo Barr (2005, p. 110), foram:

As instituições financeiras são obrigadas a demonstrar que suas sucursais servem à conveniência e às necessidades das comunidades em que estão situadas para fazer negócios. A conveniência e as necessidades das comunidades incluem a demanda por crédito, bem como por serviços bancários;

As responsabilidades dos reguladores se resumem em três níveis: incentivar os bancos a satisfazer as necessidades de crédito de toda a comunidade; avaliar o desempenho ou cumprimento das disposições da lei pelos mutuantes; e considerar este desempenho quando da avaliação dos pedidos de aprovações federais.

Somente em 1977 as disposições do CRA foram aprovadas, depois de intensos debates. Em outubro foi solicitado às agências de regulação que elaborasses regras adequadas para as responsabilidades que lhes foram atribuídas. Foi criado o Federal Financial Institutions Examination Council (FFIEC), um organismo interinstitucional habilitado para padronizar princípios, normas e formulários em que se baseia a avaliação das instituições financeiras perante o CRA. Este órgão faz recomendações para promover a uniformidade na supervisão das instituições financeiras pelos seguintes órgãos reguladores: Federal Reserve System (FRB), Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), National Credit Union Administration (NCUA), Office of the Comptroller of the Currency (OCC) e Office of Thrift Supervision (OTS) (HOSSAIN, 2004, p. 12).

Segundo Barr (2005, p. 111), nos primeiros dez anos os reguladores prestaram pouca atenção à execução do CRA e a lei não surtiu efeitos. Isso começa a mudar no final da década de 1980 e, especialmente, durante a década de 1990, sob pressão das autoridades e também da evolução do mercado hipotecário. Alterações na lei, aprovadas em 1989, passaram a exigir que reguladores divulgassem publicamente os resultados da avaliação das instituições, apresentando indicadores de desempenho. Também em 1989, pela primeira vez um banco teve negado seu pedido de autorização de fusão por não atender a padrões mínimos das determinações do CRA. A partir de então, organizações comunitárias começam a ver a execução do CRA como bastante insatisfatória, enquanto as instituições financeiras reclamavam por ser excessivamente onerosa. Em 1993, por sugestão do Presidente Clinton, as agências reguladoras iniciam um processo de revisão da lei e publicam as propostas em 1993 e 1994. Estes novos regulamentos exigem que os bancos divulguem informações sobre os seus empréstimos também para pequenas empresas, pequenos empreendimentos agrícolas e empréstimos para desenvolvimento da comunidade (BARR, 2005, p. 112).

A avaliação de performance concernente às disposições CRA, por parte dos reguladores federais, passa a se alinhar às estratégias de diferentes tipos de empresas bancárias. Os grandes bancos são avaliados por três testes - empréstimos, investimentos e serviços. Já os bancos de menor porte são submetidos a uma revisão mais simplificada, voltada apenas às operações de empréstimo. Para grandes bancos, os reguladores federais consideram o número e o montante dos empréstimos, a distribuição geográfica destes, a renda dos mutuários, bem como considera as práticas inovadoras criadas para cumprir a lei. O teste de investimento avalia o montante que o banco promoveu em investimentos na área, sua capacidade de resposta às necessidades da comunidade, e se esses investimentos preencheram lacunas que demais investidores não atendem normalmente. O teste de serviço analisa a disponibilidade e a eficácia dos sistemas de atendimento de um banco diante da demanda por serviços bancários da região. São levados em conta aspectos econômicos específicos, demográficos, de crédito e outros fatores de mercado, para adequar a avaliação às limitações, capacidade e planos de negócios da instituição (HOSSAIN, 2004, p. 55).

Os empréstimos são o foco principal do CRA, mas investimentos e serviços desempenham papéis críticos no atendimento às necessidades de crédito das comunidades de baixa renda. Os investimentos ajudam a construir as finanças locais e a infra-estrutura comunitária, além de ampliar e estabilizar a base econômica da região. Mediante parcerias, os investimentos bancários também contribuem para expandir o acesso ao crédito, ao ampliar os recursos das organizações locais. Enquanto contribuem para estabilizar o ambiente creditício,

bancos podem fazer empréstimos de uma forma mais segura e racional. O acesso a serviços também é fundamental. Permite oportunidades para diminuir os custos de transação, maior proteção do consumidor, acesso a empréstimos e aumento da poupança.