Product Life Cycle & Market Development - Findings

De acordo com a experiência empírica do pesquisador, atuante do setor, juntamente com os achados da pesquisa, razão aos argumentos de que existe déficit de controle sobre as atividades segurança privada, para as situações nas quais os clientes não se interessam ou não oferecem condições para a existência de mecanismos de controle voltados à obtenção de condutas respeitosas.

Assim, desenvolveu-se esta pesquisa, visando entender a segurança clandestina à luz da legislação vigente. O marco teórico dos estudos da segurança privada no Brasil localiza o fenômeno da expansão do mercado de segurança como um efeito deletério de carências e características sociais problemáticas que emana, principalmente, da forma como o poder público é exercido.

Contrastando com essa visão, observa-se parte da complexidade do fenômeno do surgimento e emancipação dos serviços particulares de segurança no Brasil, que não pode ser resumido na questão da notória ineficiência da segurança pública ou a uma suposta crise de legitimidade do Estado. Pois, além do aumento da criminalidade e da sensação de insegurança e das semelhanças identificadas no setor com relação ao cenário internacional, a segurança privada tem como pressupostos de sua expansão, em contexto de carência do Estado em matéria de segurança pública, o surgimento de novas formas de uso e circulação no espaço urbano que tem motivado a criação de determinados espaços para os quais se deseja ter segurança reforçada em tempo integral.

Embora esse aspecto tenha sido compreendido como uma ocupação da segurança privada de espaços cuja responsabilidade caberia ao setor público, pouco tem sido observada a presença de novos recursos de segurança como uma necessidade gerada pela multiplicação desses espaços, onde apesar da jurisdição pertencer ao Estado, a responsabilidade pela segurança é atribuída aos proprietários e responsáveis pelas instituições.

Viu-se dessa forma, que a segurança privada atende a demandas sociais geradas por essas novas necessidades, sendo o crescimento do setor impulsionado principalmente pela demanda corporativa, concentrando-se no setor bancário, nas grandes indústrias e nos órgãos públicos.

No entanto, as características problemáticas elencadas nesta pesquisa, não são exclusividades do Brasil, ocorrendo em contextos diversos. Verifica-se que, no

Brasil, essa regulação, com suas características particulares, reflete a tendência observada no cenário internacional de ampliação da abrangência da política regulatória com relação ao setor, processo conduzido pelo Estado que em muitos casos tem intermediação dos representantes das entidades interessadas na sua gestão e regulamentação.

No entanto, como ademais ocorre em outros campos da gestão de políticas públicas, a regulação da segurança apresenta uma estrutura jurídica que, embora crescente, tem gerado poucos resultados práticos, tanto pela ausência de uma estrutura orgânica qualificada quanto pela falta de investimentos consistentes em recursos humanos e tecnológicos, entre os quais a ausência de um banco de dados abrangente, sobre os diferentes setores e integrado a outras bases de dados.

Desse modo, essas limitações se somam às implicações existentes com relação a alguns aspectos mais problemáticos, como a questão das armas de fogo, o segundo emprego dos policiais, as empresas clandestinas, as sanções e regulação de acesso por parte das empresas, o treinamento e qualificação dos vigilantes, que devem ser melhor compreendidos na busca de soluções realmente, satisfatórias.

Nesse aspecto, a emergência da segurança privada e de agentes e organizações que provêm policiamento de maneira informal ocorrida nas últimas décadas colocaram novos problemas para a efetivação dos direitos humanos no Brasil. Enquanto profissionais autorizados e treinados para utilizar força física na defesa da integridade física e patrimonial de seus clientes, especialmente aqueles que controlam os chamados “espaços comunais”, agentes de segurança privada detêm poderes que podem afetar os direitos e liberdades civis dos cidadãos.

Todavia, esse potencial de ameaça representado pela segurança privada, nos dias atuais, está presente em todos os contextos onde ela emergiu, mas em países como Brasil o problema é mais intenso, tendo em vista que elevados índices de criminalidade e conflitos sociais podem induzir a execução de um policiamento privado agressivo e abusivo.

A existência de um amplo universo composto por provedores particulares de policiamento que agem sem autorização do Estado, muitos dos quais policiais trabalhando num segundo emprego como agentes de segurança privada, representam riscos ainda mais sérios e complexos para a efetivação dos direitos fundamentais no Brasil.

Diante desses riscos, o controle público da segurança privada e dos agentes e organizações não estatais que provêm policiamento de maneira informal é necessário para que suas atividades sejam exercidas em conformidade às expectativas e normas coletivas.

Na revisão da literatura, evidencia-se que o Estado pode e deve desempenhar papel central neste controle, desde que combine: 1) capacidade reguladora; 2) capacidade de incentivo às demais formas de controle, sobretudo do controle interno e controle externo realizado pelos clientes; e 3) capacidade fiscalizadora sobre a segurança privada, especialmente sobre os provedores particulares de policiamento que atuam na clandestinidade. (Disposto na Lei 7.102/83 e Decreto nº 89.056/83)

A análise dos dados levantados pela pesquisa referente à capacidade reguladora do Estado brasileiro sobre a segurança privada revela, primeiramente, que temas fundamentais para obter empresas e agentes de segurança privada, responsáveis publicamente, são tratados pelo marco regulatório brasileiro, que se caracteriza por ter um caráter abrangente.

Dentre esses temas destacam-se: requisitos para abertura de empresas e ingresso na profissão de vigilante; exigências de treinamento e educação; regras sobre armas de fogo; e definições relativas à uniforme e identificação visual dos agentes.

Constata-se, portanto, que a análise focada na política regulatória empreendida pela Polícia Federal na última década em torno desses temas, revela melhoras na regulação da segurança privada, mas regras permissivas, deficientes e que encontram dificuldades para serem cumpridas permanecem colocando problemas para o controle estatal da segurança privada no Brasil.

Os esforços da Polícia Federal para melhorar a regulação da segurança privada encontram sua expressão máxima na Portaria DG/DPF nº 387/06, editada em agosto de 2006. Dentre as mudanças introduzidas por esta portaria, destaca-se a alteração do padrão de educação e treinamento, que vigorou no país por mais de dez anos, que priorizava a defesa do patrimônio e não manifestava nenhuma preocupação com direitos humanos e uso profissional da força física.

Sendo assim, a Polícia Federal alterou esse padrão de treinamento ao introduzir mudanças na carga horária e no tipo de treinamento e educação exigidos dos profissionais de segurança privada, incluiu matérias relacionadas a direitos

humanos, introduziu o princípio do uso proporcional da força nos treinamentos e acrescentou disciplinas que visam melhorar a integração entre segurança pública e segurança privada, entre outros.

Para o controle da segurança privada, essas alterações representam a mais importante inovação da política de controle implementada pela Polícia Federal até o momento, tendo em vista que a educação e o treinamento são fundamentais para melhorar a qualidade dos serviços e gerar adequação do comportamento dos vigilantes nas situações em que sua ação depende do tipo de conhecimento e informação que possuem, caso, por exemplo, das situações que envolvem uso da força física.

Temas regulatórios importantes também sofreram mudanças ao longo dos anos, ou por ocasião da Portaria DG/DPF nº 387/06, mas permanecem problemáticos. Esse é o caso da regulação sobre armas de fogo, que experimentou avanços nos últimos dez anos, notados principalmente no aumento do controle sobre esses insumos e na autorização para o uso de armas não-letais.

A evolução do setor de segurança vem acontecendo junto com o da tecnologia, que apresenta novos equipamentos capazes de neutralizar infratores com o uso da força necessária sem causar excesso. Portanto, o setor de segurança tem-se preocupado com a vida humana controlando o modo de agir e investindo em equipamentos que resolva uma ocorrência da melhor forma possível. Arma não letal é uma solução para o agente que se vê em uma situação que não pode utilizar a arma de fogo, mas com o uso da arma não letal resolva seu problema. Então as armas não letais vêm para melhorar o serviço de segurança e proteger a integridade física tanto do agente público quanto do cidadão abordado. Mas a regulação e a política de controle existentes no Brasil estão focadas no produto arma, e não no controle das atividades de policiamento privado que fazem uso de armas.

Isso ocorre menos por regulação indevida da Polícia Federal e mais pelo fato de o Brasil possuir um marco legal permissivo que é defasado anacrônico e não define ou permite que o órgão regulador defina quais atividades de segurança privada deverão ser executadas de maneira desarmada. O marco legal define apenas quais atividades precisam ser executadas com armas tais como, a segurança bancária, transporte de valores e escolta armada. Nas demais atividades, a decisão sobre o uso de armas no policiamento privado cabe apenas ao prestador e ao contratante do serviço de segurança.

Assim, o Estado não pode exercer controle público sobre uma decisão cujas consequências determinam em grande medida o potencial de ameaça que a segurança privada representa para os direitos humanos.

Observa-se que, quanto à regulação do tema “requisitos para autorização de empresas e vigilantes” também melhorou nos últimos anos. Com a publicação da Portaria DG/DPF nº 387/06, a Polícia Federal resolveu parcialmente duas graves dificuldades relacionadas a esse tema: a não exigência de comprovação de antecedentes policiais como requisito para o exercício da profissão de vigilante; e a ausência de regulação e controle sobre a saúde psicológica dos profissionais de segurança privada. Mas a baixa escolaridade exigida para o ingresso na profissão (4ª série do ensino fundamental) não pôde ser alterada pelo fato de esta, ser uma exigência da Lei nº 7.102/83.

Outro problema observado que permanece é que muitas das exigências para que empresas e profissionais de segurança privada façam parte do universo da segurança privada, são difíceis de serem fiscalizadas. Nos últimos anos a Polícia Federal realizou vários esforços para melhorar o controle sobre essas exigências, mas as dificuldades para checar a autenticidade da documentação comprobatória dos requisitos exigidos ainda persistem. (Portaria 346/06 - DG/DPF - Institui o Sistema de Gestão Eletrônica de Segurança Privada – GESP)

O tema “uniforme e identificação visual”, que também é importante para permitir o controle da segurança privada, não sofreu alterações com as mudanças recentes e permanece regulado de maneira deficiente. Todavia, viu-se que o marco legal brasileiro manifesta a preocupação de que os vigilantes utilizem uniformes ostensivos, identificados e diferentes aos que são utilizados pelas Forças Armadas e Polícias Militares. Mas a regulação da “plaqueta de identificação do vigilante” não facilita a identificação visual dos agentes a uma distância razoável, o que coloca problemas para a efetividade do controle social.

Outra dificuldade para o controle estatal da segurança privada no Brasil é a fragilidade dos instrumentos disponíveis para incentivar o controle interno e o controle externo realizado pelos clientes. Constata-se na pesquisa, que a literatura aponta para o fato de que a melhor forma de incentivar o controle interno com sentido público é exigir das empresas relatórios de prestação de contas de suas atividades.

Entretanto, a Polícia Federal não faz cobranças desse tipo. Os relatórios exigidos referem-se a produtos controlados e a apuração de eventuais condutas criminais de vigilantes. Esses relatórios são importantes.

- Mas no primeiro caso o controle induzido é sobre o produto arma e demais acessórios relacionados.

- O segundo visa controlar comportamentos, mas está longe de ser um instrumento de supervisão constante e passível de controle público tal como são os relatórios de atividades exigidos em outros contextos regulatórios. Além de limitado aos cursos, parece que os sindicatos não têm feito uso desta prerrogativa.

O principal instrumento que a Polícia Federal dispõe para incentivar diretamente o controle das entidades patronais e laborais sobre a segurança privada é a Comissão Consultiva para Assuntos de Segurança Privada (CASP), órgão colegiado que incorpora as entidades de empresários e trabalhadores dentro do processo de regulação e controle da segurança privada, atribuindo ao processo um caráter regulatório.

Assim, a análise preliminar da capacidade fiscalizadora da Polícia Federal, revela que o órgão exerce fiscalização constante e proativa sobre o universo formal da segurança privada, mas tem baixa capacidade de fiscalizar e combater o universo informal dos provedores particulares de policiamento, além do que sua jurisdição de fiscalização abrange apenas uma parte deste universo.

Quanto à fiscalização da segurança privada regular, compreende-se que houve um aumento da capacidade, fiscalizadora de DELESP e CV na última década, fato que parece estar diretamente relacionado ao maior investimento em recursos humanos realizado na Polícia Federal pelo governo Federal, sobretudo, nos anos da gestão à partir do ano de 2006, conforme dados colhidos, na própria DELESP (durante a pesquisa para este estudo), demonstram que motivos como, banco de dados pouco confiável, alta rotatividade de funcionários, ausência de uma política constante para qualificação profissional voltada especificamente para os servidores lotados em DELESP e CV, e outros fatores, contribuem para a ocorrência de falhas na instrução dos processos, que por essa razão acabam sendo arquivados.

Contrastando com as melhoras na fiscalização da segurança privada regular, nota-se que a capacidade de fiscalização da Polícia Federal sobre os provedores particulares de policiamento que atuam na clandestinidade é baixa e as tentativas de controle visam apenas uma parte destes provedores. A baixa capacidade se deve

tanto à ausência de uma política nacional focada e orientada para combater aquilo que é definido como “segurança privada clandestina”, quanto à carência de recursos humanos, materiais e legais para que DELESP e CV fiscalizem e combatam de maneira efetiva essas atividades. Dentre estas carências destaca-se a ausência de instrumentos legais.

Dessa forma, a discussão bibliográfica leva a crer que, em contextos como o brasileiro, uma das importâncias do controle estatal reside justamente no fato de o Estado ser, teoricamente, a instituição que possui a autoridade que nenhuma outra instituição possui para combater as organizações e agentes de policiamento privado que agem sem a sua autorização.

Todavia, essa condição se realiza de maneira problemática no Brasil. A autoridade que a Polícia Federal tem para combater o policiamento privado informal no Brasil, não há dispositivos que permitam responsabilizar provedores e patrocinadores de policiamento privado irregular, a legitimidade da fiscalização sobre a segurança privada desarmada é questionável, e pouco pode ser feito para coibir a participação de agentes de segurança pública em atividades de policiamento privado.

Além dessas dificuldades, verifica-se ainda, que a Polícia Federal tenta exercer fiscalização apenas sobre uma parte do universo informal dos provedores particulares de policiamento que emergiram na sociedade brasileira nas últimas décadas: a chamada segurança privada “irregular” ou “clandestina”, que são as organizações e agentes que exercem atividades tipificadas como de segurança privada pela Lei nº 7.102/83 e Decreto nº 89.056/83, mas sem estarem devidamente autorizadas.

Em outras palavras, a fiscalização que a Polícia Federal objetiva exercer está circunscrita às organizações e pessoas não autorizadas que exercem vigilância patrimonial intramuros, transporte de valores, escolta armada e segurança pessoal privada. Fora de qualquer tentativa de fiscalização e controle por parte da Polícia Federal estão todas as organizações e pessoas envolvidas em atividades de policiamento privado executadas em vias públicas — a chamada vigilância comunitária.

Por fim, destaca-se que, em meio às dificuldades que persistem, é possível notar avanços na regulação e fiscalização realizada pela Polícia Federal sobre o

universo formal da segurança privada, o mesmo não pode ser dito em relação à fiscalização do amplo e problemático universo do policiamento privado informal.

A fiscalização que a Polícia Federal exerce sobre este universo é precária e limitada. Aqui reside o maior desafio colocado para a sociedade brasileira (os poucos dados disponíveis indicam que os riscos mais sérios para os direitos civis estão associados ao universo do policiamento privado informal). As ocorrências criminais parecem concentradas neste universo, que é também o terreno onde floresce o policiamento privado executado por justiceiros, as chamadas “milícias”, esquadrões da morte, entre outros.

Isso aponta para a necessidade de políticas públicas voltadas especificamente para o controle dos provedores que se inserem neste universo, seja estendendo a regulação estatal para algumas atividades — caso da vigilância comunitária, cujos agentes desarmados (isto é imperativo), treinados em legislação penal, técnicas de observação e comunicação com a polícia podem se tornar “sentinelas” aptas a auxiliarem a segurança pública, seja controlando a arena em que o policiamento privado está em intersecção com o policiamento público e com a criminalidade, seja desestimulando a contratação de agentes e empresas de segurança privada, clandestina.

Entretanto, políticas desse tipo, dependem de um melhor conhecimento deste universo, sendo necessário conhecer quem são os provedores e patrocinadores de policiamento privado informal, onde atuam, como o policiamento é executado, quais sanções utiliza, quais ameaças representa para os direitos civis, quais implicações tem para a segurança pública, como são controlados por aqueles que os empregam, dentre outros.

Além dessas questões, no caso da vigilância comunitária realizada em vias públicas, compreende-se que é necessário, saber se ela de fato tem sido considerada clandestina e combatida pelas polícias estaduais, se há leis nas esferas locais regulando esse tipo de atividade, de que modo regula, quem as controla e como controla.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Evidenciou-se, que esse assunto necessita ainda, de uma pesquisa ampla e, embora o policiamento privado informal suscite as questões mais urgentes, inúmeras outras relacionadas à segurança privada legal também precisam ser compreendidas.

No que diz respeito ao controle, é preciso entender como tem atuado as diversas formas de controle possíveis sobre a segurança privada — controle dos clientes, controle pelas associações de classe e controle social. É preciso saber também como essas diversas formas de controle articulam-se entre si e com o controle estatal, ou seja, qual a dinâmica das diversas formas de controle. Em que medida as várias formas de controle estão sendo capazes de gerar resultados também é outra questão a ser avaliada.

Diante de tantas questões a serem esclarecidas, uma coisa parece certa. O controle dos agentes e organizações informais de policiamento privado, depende do controle das principais forças policiais do país, visto que parece ser intensa a participação de policiais civis e militares em atividades informais de policiamento privado. Assim, entendeu-se que a demanda e a prestação de serviços de segurança privada tendem a persistir em função das falhas do Estado e das condições específicas para o funcionamento efetivo dos sistemas de segurança.

Desse modo, o desenvolvimento das forças policiais, focalizando a especialização e o profissionalismo, é apontado como a causa de um distanciamento problemático entre essas e as comunidades atendidas, tornando serviços menos direcionados para a prevenção e mais para reação aos delitos.

A capacidade de adaptação da segurança privada é também um grande diferencial em relação aos serviços públicos, sujeitos aos procedimentos formalizados. No entanto, verificou-se que, no Brasil, a atividade regular compete com um grande número de agentes clandestinos. O prestador de serviços clandestinos possui vantagens ao escapar dos custos criados pelas instituições no mercado de trabalho e dos custos e barreiras para ingresso e operação no mercado de prestação de serviços.

A pesquisa revelou que a maioria dos integrantes do mercado apoia a aplicação dos regulamentos atuais na atividade, mas sentem que a concorrência com o ramo clandestino deteriora as condições da prestação de serviços e cria uma

péssima imagem para o setor. O pessimismo de alguns leva a projeções de que grande parte do mercado será perdida para trabalhadores informais e ocupantes irregulares das funções de vigilante, como porteiros, cujo piso salarial é menor que o da categoria.

Observou-se assim, que os problemas da segurança privada não estão adstritos apenas à clandestinidade. A demanda por segurança colocou no mercado muitas empresas e profissionais sem nenhuma capacitação para atuar em um setor que exige qualificações específicas e importantes, tudo em nome da participação, o mais urgente possível, no negócio.

Com esta pesquisa foi possível compreender que a sociedade atual não pode ser pensada sem a presença da segurança privada, pois, embora sua existência