2.2 Previous Modelling Work
2.2.3 Predicting Surgery Outcome for Alleviation of OSAS
A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) é uma autarquia especial criada pela Lei Geral de Telecomunicações (LGT) – Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, administrativamente independente, financeiramente autônoma e sem subordinação hierárquica a nenhum órgão de governo. A missão da Anatel é promover o desenvolvimento das telecomunicações do país de modo a dotá-lo de uma moderna e eficiente infraestrutura de telecomunicações, capaz de oferecer à sociedade serviços adequados, diversificados e a preços justos, em todo o território nacional.
A base legal da agência foi construída a partir da aprovação, em votação na Câmara dos Deputados, em junho de 1997 e, um mês depois, no Senado Federal, da LGT, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e o funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais. Esta lei está em concordância com nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995, que flexibilizou o modelo brasileiro de telecomunicações, ao eliminar a exclusividade da concessão para exploração dos serviços públicos a empresas sob controle acionário estatal e, assim, introduzir o regime de competição na prestação desses serviços.
Os principais documentos que deram origem e regem a Anatel são:
Emenda Constitucional nº 08, de 15/08/1995 – Altera o inciso XI e a alínea "a" do inciso XII do art. 21 da Constituição Federal;
Exposição de Motivos nº 231/MC, de 10/12/1996 - Encaminhou o projeto da Lei Geral das Telecomunicações;
Lei nº 9.472, de 16/07/1997 – Lei Geral de Telecomunicações - Dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e o funcionamento de um órgão regulador e sobre outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 08/1995;
Decreto nº 2.338, de 07/10/1997 - Aprova o Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações;
Lei nº 9.986, de 18/07/2000 – Dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras;
Resolução nº 270, de 19/07/2001 - Aprova o Regimento Interno da Agência Nacional de Telecomunicações e revoga a Resolução nº 197, de 16/12/1999.
Lei nº 10.871, de 20/05/2004 – Dispõe sobre a criação de carreiras e a organização de cargos efetivos das agências reguladoras;
Código de Ética dos servidores da Anatel – Aprovado pela Portaria nº 178, de 06/06/2005;
Resolução nº 489, de 05/12/2007 – Aprova a alteração do Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução nº 270, de 19/07/2001;
Resolução nº 612, de 29/04/2013 – Aprova o Regimento Interno da Agência Nacional de Telecomunicações e revoga a Resolução nº 270, de 19/07/2001.
Entre as atribuições da Anatel, merecem destaque (ANATEL, 2012):
implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de telecomunicações;
expedir normas quanto à outorga, à prestação e à fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;
administrar o espectro de radiofrequências e o uso de órbitas, expedindo as respectivas normas;
expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado;
expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem;
expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e normas por ela estabelecidos;
reprimir infrações dos direitos dos usuários; e
exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das infrações da ordem econômica, ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).
Com a sua criação em 1997, foi prevista também a existência de uma Ouvidoria, onde o ouvidor não possuiria vinculação hierárquica com o Conselho Diretor ou seus integrantes, apesar de não possuir direito a voto nas reuniões de diretoria. Além disso, o Ouvidor possui acesso irrestrito à informação de qualquer área da agência. A Ouvidoria propõe-se a articular-se com órgãos do Ministério Público e outros, de forma a direcionar ações que posam repercutir em alterações estruturais no sistema regulatório.
É interessante destacar as diferenças das competências da Corregedoria, Procuradoria, Auditoria Interna e da Ouvidoria da agência. A Corregedoria da Anatel tem como competências:
fiscalizar as atividades funcionais dos órgãos e unidades;
apreciar as representações que lhe forem encaminhadas relativamente à atuação dos servidores;
realizar correição nos diversos órgãos e unidades, sugerindo as medidas necessárias à racionalização e eficiência dos serviços;
coordenar o estágio confirmatório dos integrantes das carreiras de servidores, emitindo parecer sobre seu desempenho e opinando, fundamentadamente, quanto a sua confirmação no cargo ou exoneração; e instaurar, de ofício ou por determinação superior, sindicâncias e processos
administrativos disciplinares relativamente aos servidores, submetendo-os à decisão do Presidente do Conselho Diretor.
A Procuradoria da Anatel está vinculada à Advocacia-Geral da União (AGU) para fins de orientação normativa e supervisão técnica. Já a sua Auditoria Interna tem como principais funções avaliar a eficiência e eficácia dos controles internos, visando a garantir a salvaguarda dos ativos, a fidedignidade dos dados operacionais, contábeis e financeiros, o cumprimento das leis, dos regulamentos e demais instrumentos normativos estabelecidos, a melhoria da eficiência operacional e a eficiência e economia na aplicação dos recursos.
No Regulamento da Anatel, aprovado pelo Decreto n.º 2.338/1997, a Seção II – Da Ouvidoria, descreve a necessidade e as competências do Ouvidor:
Art. 50. A Agência terá um Ouvidor nomeado pelo Presidente da República
para mandato de dois anos, admitida uma recondução.
Art. 51. O Ouvidor terá acesso a todos os assuntos e contará com o apoio
administrativo de que necessitar, sendo-lhe dado o direito de assistir às sessões e reuniões do Conselho Diretor, inclusive as secretas, bem como de acesso a todos os autos e documentos, não se lhe aplicando as ressalvas dos arts. 21, § 1º, e 39 da Lei n.º 9.472, de 1997.
Parágrafo único. O Ouvidor deverá manter em sigilo as informações que
tenham caráter reservado.
Art. 52. Compete ao Ouvidor produzir, semestralmente ou quando oportuno,
apreciações críticas sobre a atuação da Agência, encaminhando-as ao Conselho Diretor, ao Conselho Consultivo, ao Ministério das Comunicações, a outros órgãos do Poder Executivo e ao Congresso Nacional, fazendo-as publicar no Diário Oficial da União, e mantendo-as em arquivo na Biblioteca para conhecimento geral.
Art. 53. O Ouvidor atuará com independência, não tendo vinculação
Art. 54. O Ouvidor somente perderá o mandato em virtude de renúncia, de
condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.
§ 1º Sem prejuízo do que preveem a lei penal e a lei de improbidade administrativa, será causa da perda do mandato a inobservância, pelo Ouvidor, dos deveres e proibições inerentes ao cargo.
§ 2º Caberá ao Ministro de Estado das Comunicações instaurar, nos termos da Lei n.º 8.112, de 1990, processo administrativo disciplinar, que será conduzido por comissão especial, competindo ao Presidente da República determinar o afastamento preventivo do Ouvidor, quando for o caso, e proferir o julgamento.
Art. 55. É vedado ao Ouvidor ter interesse significativo, direto ou indireto,
em empresa relacionada com telecomunicações, nos termos do Artigo 29.
Observa-se que não há, de fato, uma descrição das atividades e rotinas do Ouvidor. Recentemente (abril de 2013) a agência aprovou um novo regimento interno, onde deu um destaque maior para a sua Ouvidoria. É interessante comparar as responsabilidades da Assessoria de Relações com os Usuários (ARU) com a do Ouvidor:
Da Assessoria de Relações com os Usuários
Art. 147. A Assessoria de Relações com os Usuários tem como competência
assessorar o Presidente em assuntos relativos à defesa dos direitos dos usuários de serviços de telecomunicações. [...]Art. 138. A atuação da Agência será acompanhada por um Ouvidor, nomeado pelo Presidente da República, com as competências definidas no art. 45 da Lei nº 9.472/1997, no Regulamento da Agência e na legislação aplicável.
Art. 139. O Ouvidor atuará com independência, não tendo vinculação
hierárquica com o Conselho Diretor ou seus integrantes (Anatel, 2013, grifo nosso).
O art. 45 da LGT, ao qual a citação acima se refere, expõe que
O Ouvidor será nomeado pelo Presidente da República para mandato de dois anos, admitida uma recondução.
Parágrafo único. O Ouvidor terá acesso a todos os assuntos e contará com o apoio administrativo de que necessitar, competindo-lhe produzir, semestralmente ou quando oportuno, apreciações críticas sobre a atuação da Agência, encaminhando-as ao Conselho Diretor, ao Conselho Consultivo, ao Ministério das Comunicações, a outros órgãos do Poder Executivo e ao Congresso Nacional, fazendo publicá-las para conhecimento geral (BRASIL, 1997, grifo nosso).
Histórico da Ouvidoria da Anatel
A Ouvidoria da Anatel foi implantada em 10 de agosto de 1999. Sua implantação deu-se principalmente por causa dos crescentes casos de desrespeito aos consumidores, motivados principalmente pela falta de informação, por exemplo, em casos como a introdução do código das operadoras nas ligações de longa distância, o precário esclarecimento sobre as tarifas incidentes, o recebimento de mais de uma conta telefônica e até mesmo o desconhecimento do papel desempenhado pela própria Anatel
(ANATEL, 2000). Todos os fatos acima ocorreram após a privatização das telecomunicações, como descrito no primeiro relatório da Ouvidoria da Anatel disponível. A Agência estava inserida num novo ambiente de competição entre prestadores de serviços, onde a concorrência deveria trazer benefícios ao consumidor no tocante a preços e oferta de novos serviços, porém isso resultou na introdução de fatos que, nos primeiros instantes, geraram confusão pela quebra de hábitos arraigados.
Apesar de já contar com salas do cidadão instaladas nos escritórios regionais da Agência, o call center e o acesso à informações via Internet, a imagem da Anatel era negativa (ANATEL, 2000; 2002) e, por vezes, a Agência era rotulada como lenta, uma vez que os esclarecimentos sobre suas ações, às vezes, não eram prestados de maneira convincente. As vias de comunicação com o público também apresentavam problemas. A Central de Atendimento, criada em novembro de 1998 com trinta posições de atendimento, apresentava dificuldade em atender a crescente demanda por seus serviços de informação. Podem ser apontados como principais problemas encontrados pela Ouvidoria durante visitas, após sua implantação, aos escritórios da Anatel, durante as reuniões técnicas (ANATEL, 2004):
deficiência de recursos materiais e humanos para se efetuar uma adequada fiscalização, decorrente do contingenciamento de recursos da agência pelo Tesouro Nacional;
falta de divulgação institucional das salas do cidadão e ações exercidas pela agência;
demora ou falta de retorno em relação a consultas, orientações ou informações originadas nos escritórios e encaminhadas à sede;
limitada atuação da agência contra as estações clandestinas, fato relacionado diretamente à precária divulgação institucional, que deveria ter, também, papel educativo;
dificuldades de ações conjuntas com a Polícia Federal;
centralização de processos de solicitação de serviços de telecomunicações na sede, em Brasília;
inadequada distribuição de pessoal, segundo formação acadêmica, para a apreciação de solicitações de processos de outorga, atuação e acompanhamento de ações cautelares, populares e ordinárias, além dos Processos de Apuração de Infração (PAI);
concessão, por parte do Poder Judiciário, de liminares e mandados de segurança, conflitando com a legislação vigente do setor de telecomunicações;
diversidade salarial entre os profissionais requisitados, cedidos ou contratados por prazo determinado;
necessidade de treinamento em virtude das inovações tecnológicas e do aumento do número de prestadoras de serviços;
falta de um sistema de comunicação interna eficiente, dando conta dos avanços, novidades e decisões da alta administração; e
limitação de salários para a contratação de pessoal em nível compatível com a qualificação desejada.
Nesse contexto em que a eficácia do modelo é função direta da atuação das agências, em especial de sua capacitação técnica e sensibilidade em perceber os anseios da sociedade e agir no sentido de atendê-los, a Ouvidoria, com um caráter independente na estrutura da agência, adquire uma dimensão mais ampla do que a tradicional, quando era vinculada às empresas estatais antes do processo de privatização.
Após a inauguração da Ouvidoria em 1999, foram implantadas atividades visando a sua instalação e estruturação. No plano interno, a Ouvidoria passou a participar das reuniões do Conselho Diretor e de reuniões técnicas nos escritórios regionais, e, no plano externo, destacam-se o início de interação com entidades de defesa de consumidores e o atendimento direto ao cidadão. Outras ações no sentido de agir com os consumidores foram: a criação em 26 de fevereiro de 1999, por meio da Resolução nº 107 da Anatel, do Comitê de Defesa dos Usuários dos Serviços de Telecomunicações, com a finalidade de assessorar e subsidiar o Conselho Diretor da agência no exercício de suas competências legais em matéria de defesa e proteção dos direitos dos consumidores; e, na 110ª Reunião do Conselho Diretor, a aprovação da inclusão de um representante da Ouvidoria no Comitê de Defesa dos Usuários de Serviços de Telecomunicações, como membro efetivo.
Essa interação tinha por objetivo a adoção de ações conjuntas visando à defesa dos direitos do cidadão para melhor observar a organização com os olhos do usuário, acolhendo sugestões, críticas, queixas e reclamações externas, e formando o elo entre a Anatel e a sociedade. Em 2012, a Ouvidoria teve duas grandes conquistas (ANATEL, 2012). A primeira foi o ato de tornar pública todas as reuniões deliberativas do
Conselho Diretor. A outra foi a substituição no segundo escalão da Anatel, visando à sua constante renovação. A Ouvidoria conta com um ouvidor, cargo atualmente ocupado por Aristóteles dos Santos, nomeado em 15 de agosto de 2012, pela Presidente da República Dilma Rousseff. Além disso, até a data do último relatório da Ouvidoria, de dezembro de 2011, a equipe era composta por três assessores, quatro especialistas em regulação, um técnico administrativo e uma secretária. Cabe destacar ainda o fato de a agência ter passado um período de cerca de um ano sem ouvidor, entre os anos de fins de 2001 a maio de 2002.
Estrutura Atual da Ouvidoria
Esta seção tem como objetivo apresentar o resultado da leitura e análise dos relatórios disponíveis no sítio eletrônico da agência. Ressalta-se que não foi possível ter acesso a todos os documentos de forma a criar uma descrição cronológica. Todos os relatórios disponíveis foram lidos e estão a seguir comentados.
Analisando o relatório da Ouvidoria do período de agosto de 1999 a março de 2000, observa-se que, ainda em 1999, a Ouvidoria da Anatel era chefiada por Saulo Levindo Coelho, que tomou posse em 12 de agosto de 1999, suas principais obrigações para com o cargo assumido eram de estruturar a Ouvidoria, recém-criada, e preparar um relatório no mínimo semestral sobre a atuação da Anatel. Para isso, teve como principal atribuição o acompanhamento dos escritórios regionais da agência, tendo acesso a todas as reuniões e documentos. Seu mandato seria de dois anos, portanto ele deveria ficar até agosto de 2001, porém, a pedido, foi exonerado em 29 de junho de 2000, e o cargo manteve-se vago até maio de 2002. Os motivos para sua exoneração não foram encontrados na documentação analisada, ou mesmo posteriormente na fase de aplicação das entrevistas. As principais reclamações registradas no período de abrangência desse relatório foram com relação ao esclarecimento ineficiente acerca das tarifas incidentes por parte das operadoras, e ao recebimento por parte dos usuários de mais de uma conta telefônica para a mesma cobrança. Outro fato importante foi a introdução do código das operadoras nas ligações de longa distância.
Em meados de 1998, alguns passos foram dados no sentido de melhorar o relacionamento com os usuários dos serviços de telecomunicações, como a implantação das salas do cidadão, instaladas nos escritórios regionais da Agência, o call center e o acesso às informações via Internet. Naquele ano foram verificadas inúmeras falhas
referentes a este meio de comunicação, por causa do formato e do software usados para “baixar” os arquivos, na maioria das vezes impossíveis de serem lidos.
Os consumidores, de acordo com primeiro relatório da Ouvidoria, passaram a contar, desde 26 de fevereiro de 1999, com o Comitê de Defesa dos Usuários dos Serviços de Telecomunicações, que tinha como finalidade assessorar e subsidiar o Conselho Diretor da agência, no exercício de suas competências legais em matéria de defesa e proteção dos direitos dos consumidores (ANATEL, 2000). Ainda havia a Unidade de Reconhecimento Audível (URA), onde o usuário era atendido por meio de um sistema com mensagens gravadas, sem contato com atendentes. Mas esse sistema apresentava um problema – em 1999, essas ligações atingiram o percentual de 9,44% de todas as chamadas, e somadas ao número de ligações abandonadas, 9,47%, representam 18,91% do total de ligações, ou seja, o número de ligações abandonadas representa 50% do total, para este canal de comunicação.
Outro problema referia-se à questão do registro das reclamações efetivadas na central de atendimentos. A denúncia ou reclamação eram feitas e o procedimento padrão era registrá-las no sistema e enviá-las para as superintendências ou prestadoras responsáveis. A resposta ao problema era dada diretamente pelas prestadoras de serviços de telecomunicações, que informavam à Anatel para dar como solucionado o caso. Esse procedimento não estava funcionando, principalmente por causa da falta de atualização dos dados, seja por parte da agência ou da prestadora de serviços, fazendo com que a denúncia ou reclamação acabasse permanecendo no sistema como pendente.
Cabe registrar que a maioria dos casos tidos como solucionados eram meros pedidos de informação, sobre códigos de seleção de prestadoras, consulta sobre andamento de solicitações e reiteração de reclamações, bem como, em grande parte, de informações sobre serviços de telecomunicações, ou seja, nada que exigisse intervenção efetiva da agência.
Esse último fato deixa em dúvida a capacidade de intervir, à época, em problemas mais robustos, já que o consumidor tende a procurar a agência após ter entrado em contato com a prestadora de serviços, caso o problema persista. Pode-se notar que existiam os meios de comunicação, ainda que em construção, mas não havia uma ação mais efetiva da agência, além do registro e repasse do problema ao setor formalmente responsável.
Vale destacar ainda que, até março de 1999, a Anatel só havia definido os preços sobre exploração de dois serviços: os de rede e os de circuitos especializados. Nessa
observação reside uma irregularidade, já que na Resolução n° 68, de 20 de novembro de 1998, foi regulamentada a fixação dos preços pelo direito de uso de radiofrequência. Essas são conclusões acerca de serviços que, de acordo com a lei, não necessitam de licitação. Apesar de todas as disfunções existentes em relação à organização e falhas na intermediação entre o consumidor e as prestadoras de serviços, a agência, por meio da sua Superintendência de Serviços Públicos, instaurou três sanções contra empresas de telefone fixo, com a aplicação de advertência e multas, que chegaram ao montante de pouco mais de 55 milhões de reais.
Pela documentação examinada, nota-se no primeiro ano da Ouvidoria uma relação problemática entre o usuário dos serviços de telecomunicações e a Anatel, além de uma dificuldade das várias esferas da agência em solucionar os problemas apurados pela Ouvidoria. Ao se entrar em contato com a agência, por qualquer um de seus canais de comunicações (salas do cidadão, call centers ou via internet), para fazer uma denúncia ou reclamação, o resultado em grande parte era ineficácia, a não ser que se quisesse pedir alguma informação referente aos serviços de telecomunicação.
O relatório semestral publicado em dezembro de 2002 comenta que a falta de pessoal continuava nesse período. A Ouvidoria contava apenas com três cargos comissionados técnicos e um cargo vinculado às atividades de secretaria, além do Ouvidor, nomeado em maio de 2002. Esse problema de falta de pessoal, de acordo com o relatório, podia ser verificado em toda a estrutura da agência. Alguns fatos ocorridos no período, por parte da Ouvidoria, foram observados no relatório, e devem ser comentados pela sua importância, para a relação da Anatel com os consumidores:
em junho e em julho de 2002, desenvolvimento de espaço virtual próprio no site da Anatel;
em julho, envio de memorando ao presidente do Conselho Diretor da Anatel no sentido de reativar o comitê de defesa dos usuários de serviços de telecomunicações;
em outubro, ações no sentido de tornar mais direta a comunicação do usuário de serviços de telecomunicações com a Assessoria de Relações com os Usuários (ARU), por meio da ampliação do número de caracteres a serem inseridos em formulário padrão daquela assessoria, disponível na