No modelo teórico proposto por Mahoney e Thelen (2010), outro elemento a ser considerado é o ‘tipo dominante de agente de mudança’. Como discutido acima, a expectativa ao inicio da pesquisa era a prevalência do tipo de mudança institucional
denominado deslizamento, mediante a atuação de agentes simbiontes parasitários. No entanto, o resultado da análise das entrevistas e dos relatórios semestrais e anuais das Ouvidorias aponta para a frequente presença de outro tipo de agente de mudança.
Explorando as entrevistas da Anatel, podemos observar que não há evidências de conduta de agentes simbiontes parasitários no discurso dos entrevistados. De fato, as evidências apontam para um único tipo de agente: o oportunista, aquele que apresenta preferências ambíguas sobre a continuidade de instituições, regras ou normas. Segundo Mahoney e Thelen (2010), esse tipo de agente de mudança não tenta mudar as regras, mas sim extrair vantagens das probabilidades que o sistema tem a oferecer para alcançar os seus objetivos. Por exemplo, na fala a seguir, de um dos entrevistados da equipe da Ouvidoria, é descrito como o atual Ouvidor, quando ocupou o cargo pela primeira vez, conduziu uma mudança dos processos de rotina. Estes processos já eram feitos de forma aleatória, sem uma norma explícita para tanto. Veja-se:
Nós fizemos, e ele [atual Ouvidor] teve uma participação fundamental, mas
foi um trabalho da equipe como um todo começou com um trabalho de dinâmica de grupo onde a gente, coordenado pelo Ouvidor, onde a gente fez um levantamento, diagnostico coletivamente da Ouvidoria com uma dinâmica assim, a gente elaborou três ou quatro perguntas onde cada um respondia aquelas perguntas individualmente, depois trabalhava em dupla, e a dupla saía com um resultado né, eliminava, discutia sempre o resultado da dupla, depois cada dupla virou quatro e depois de cada quatro saiu um conjunto e saiu um resultado. Então ali a gente fez um diagnostico da Ouvidoria, o que fazemos como fazemos, porque fazemos, o que faremos, como faremos, porque faremos, e a partir desse resultado é que a gente trabalhou a organização do processo. (depoimento de um dos entrevistados
– Anatel, grifo nosso).
Na Ouvidoria da Anvisa, a mesma situação é percebida. Não há evidências, nas falas dos entrevistados, de condutas típicas de agentes simbióticos parasitários ou simbiontes, assim como insurgentes e subversivos. Apenas é percebida a tipologia denominada oportunista, como exemplifica este trecho:
[...] a gente olha assim muita norma, muita norma e pouca execução de norma, muita norma muitas vezes é só pra dizer o que fazer de uma coisa que já passou, que não tem mais valor, então tá sempre nessa realidade da modernidade do ajuste da norma com o desejo da população, essas são as atividades que a gente desenvolve [...]. (depoimento de um dos entrevistados
– Anvisa, grifo nosso).
Em relação à questão da Ouvidoria da Anvisa fazer parte do sistema SUS ou regular o mesmo, observa-se outro exemplo de procedimento típico do agente de mudança oportunista. O Regimento Interno da Anvisa, publicado em 2006, define:
[...] Art. 21. São atribuições do OUVIDOR:
I – participar do acompanhamento e avaliação da política de atendimento ao usuário da Agência; (NR) (Redação dada pela Portaria nº 1.002, de 28 de agosto de 2009 – republicada no DOU de 14/09/2009)
II – propor, implementar e coordenar a Rede Nacional de Ouvidorias em
Visa, articulada à Ouvidoria do Sus;
III – articular-se com as organizações de defesa do consumidor e com entidades da sociedade civil no exercício de suas competências;
IV – contribuir para o aperfeiçoamento dos processos de trabalho da Agência;
V – participar das reuniões da Diretoria Colegiada, no sentido de assisti-la nas deliberações dos assuntos tratados com direito a voz, mas não a voto; VI – produzir relatórios mensais à Diretoria Colegiada informando sobre providências e encaminhamentos produzidos dentro da organização, bem como eventuais pendências. [...] (grifo nosso).
Vale ressaltar que, dependendo do indivíduo que ocupa o cargo de Ouvidor na agência, o inciso II acima em destaque tem sido interpretado de formas diferentes, como pode ser percebido na fala de um dos entrevistados:
[...] Ela [ex-Ouvidora] defende muito a ideia de que a Anvisa tem que ser
parte do SUS né. Ela tá... Ela tá dentro. E aqui a gente tem umas opiniões
contraditórias dentro da Anvisa como um todo. Tem gente que acha que a Anvisa... Doutor [...] [ex-Ouvidor] já pensa assim, que a Anvisa regula o
SUS. Se tiver coisas dando errado no SUS no Sistema de Saúde, a Anvisa tem que estar lá vigiando. Como é que ela [a Agência] vai tá dentro? Né. É
uma contradição isso aí. É... é interessante. Muita gente debate, muita gente... Tem opiniões assim... Parece que vai pegar fogo, né [...]” (grifo
nosso).
Observa-se então, um exemplo claro de ambiguidade da norma explorado pelos agentes: [...] Ela [ex-Ouvidora] propôs uma mudança que até hoje assim a gente
ainda acha questionável não sei te dizer se é positiva ou negativa, mais foi uma mudança significativa [...]. Na minha opinião aumentou um pouco
assim o percurso. É... Tudo bem, teve uma reunião política, né, que foi uma coisa de visibilidade durante a gestão dela, a parceria com a Ouvidoria do SUS. Integração era a palavra que ela usava muito em palestras. Teve uma
vantagem, porque tudo isso a gente consegue fazer agora via sistema, a gente não faz por e-mail, não é uma coisa assim formal. [...] (depoimento de um dos entrevistados – Anvisa, grifo nosso).
A conduta relatada pelos entrevistados da ANTT confirma a tendência na percepção de agentes oportunistas. Neste exemplo, o atual Ouvidor da agência explicita a atitude defendida por ele frente à diretoria de não seguir o exemplo de outras agências reguladoras acerca do procedimento que o usuário deve cumprir para registrar uma ocorrência ou reclamação de um ente regulado na Ouvidoria. Ele afirma:
[...] Aí a gente não vai obrigar, a gente vai sugerir, se ele quiser registrar direto na ANTT, hoje a gente não tem nenhuma resolução, nenhum mecanismo que determine que ele vá primeiro a empresa, então ele vai poder. No futuro pode ser que a gente faça como a ANAC fez, como a Anatel fez, que a gente solicite que ele vá primeiro à empresa, porque o grande
objetivo é que o problema seja solucionado e não que a gente aplique a penalidade à empresa ou uma sanção à empresa [...]”.
Este posicionamento é baseado na imprecisão que marca o regimento interno da agência, especificamente no que tange às funções da Ouvidoria:
[...] Art. 42. À Ouvidoria compete receber pedidos de informações, esclarecimentos e reclamações afetos à ANTT.
Parágrafo único. Compete à Ouvidoria as atribuições relativas ao Serviço de Informações ao Cidadão – SIC, conforme dispõe a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. [...].
A análise da entrevista feita na Antaq, a exemplo das outras agências, traz evidências de que ações dos agentes de mudança possam se consideradas de características oportunistas:
[...] Por que na verdade a gente implantou, veja, como a gente implantou o novo sistema, o quê que aconteceu: em 2009 a gente começou, aí em 2010 o [...] [ex-Ouvidor] saiu, entrou o novo Ouvidor, aí ele recomeçou a estudar e
a fazer as alterações e aí retirou os relatórios, por que não tinha tempo de resposta, e nem satisfação do usuário, então a gente resolveu não divulgar.
E aí, com as alterações e recomendações internas e através dos encontros que ele teve com os outros ouvidores [...] promovidos pela OGU, e até pela ABO também, – uma instituição paralela. Para ver qual o modelo seria o mais adequado. [...] (grifo nosso).
É interessante notar que, a despeito do regimento interno da agência definir que a Ouvidoria deve produzir relatórios semestrais, estes foram suspensos por decisão unilateral do então Ouvidor.
Finalmente, os resultados da análise das entrevistas feitas na ANAC revelam que existem, também, evidências de conduta característica de agentes oportunistas. Na situação exemplificada abaixo, o atual Ouvidor menciona como a Ouvidoria consegue apoiar a agência na reforma do Código Brasileiro de Aviação (CBA). É explícita a opinião contrária ao atual CBA:
[...] A ANAC não consegue aumentar seu número de pessoas, porque está limitada pelo Ministério do Planejamento. O que a ANAC faz então? A grande bíblia da ANAC se chama CBA, esse código é de mais ou menos 1986, é um trabalho que a ANAC tem que resgatar com o tempo, atualizando esse CBA. [...] eu acho esse documento é muito importante para
todo mundo, porque ele é a bíblia de todos os regulamentos da aviação. A partir disso, nós fazemos regulamentos específicos complementando o que tá dentro do CBA, nós temos regulamentos numerados em forma serial para exatamente não perder em ponto de vista a sua complementariedade, e nós vamos melhorando a medida do possível, melhorando um pouco esse regulamento todo que a ANAC faz, criando mais regulações, que possa
facilitar ou aproximar mais do que a ANAC faz daquilo que o código da defesa do consumidor, por exemplo, supõe. (depoimento do atual Ouvidor – ANAC).
Neste outro exemplo, a fala expõe que a exigência da OGU de ter um canal de atendimento direto com consumidor estava confundindo os usuários em relação aonde conduzir a sua demanda:
[...] apesar de o “fale com a ANAC” centralizar como canal de entrada, “o
fale com a ANAC” internamente dá tratamento para as demandas contra os entes regulados, já a Ouvidoria, internamente, está recepcionando demandas contra prestação de serviços da ANAC, contra a atuação institucional da ANAC. Então tem um maior volume como ele [o atual
Ouvidor] falou, que são contra as companhias, que são aquelas reclamações
que ele citou, que hoje são recepcionadas pelo ‘fale com a ANAC’, e também produz o pedido de informação que são formalizados, recepcionados e tratados por lá, nós decidimos manter o ‘fale com a ANAC’ como canal porque, quando nós tínhamos esses dois canais, o Ouvidor e o ‘fale com a ANAC’, os usuários formalizavam em harmonia um e outro canal, e nós não tínhamos como direcionar internamente, e ele era lesado, pois nós pedíamos para ele registrar no outro canal dentro da própria ANAC. (depoimento de um dos entrevistados – ANAC).
Já a terceira fala expõe a imprecisão de qual canal de informação o usuário deve – ou deveria – utilizar para entrar em contato com a ANAC. Ressalta-se a postura não contrária a esse novo elemento externo, a implantação da LAI, mas como ela impactou o trabalho da Ouvidoria:
[...] A Lei de Acesso à Informação, eu acho que trouxe um pequeno problema para as agências reguladoras. Qual que é a importância de você ter os canais de entrada de reclamações, se você difunde isso por área, você perde a noção ou estatísticas de onde estão as reclamações que pesam contra uma instituição? Então se eu tenho SSO (Superintendência de
Segurança Operacional), SER (Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado), SPI (Superintendência de Planejamento Institucional), várias outras, cada uma recebe suas reclamações de forma direta, e tenta resolver os seus problemas, e eu tenho uma ‘fale com a ANAC’, que é onde deveria entrar todas elas, e esse daqui eu tenho estatísticas disso mais não tenho estatísticas do que esta ocorrendo no setor, então você dilui uma taxa de reclamações. Antigamente a Ouvidoria tinha
também seu próprio canal de correio eletrônico, que você permitia também que as pessoas entrassem direto aqui dentro, depois com o passar do tempo nós vamos vendo que isso também cria uma limitação você perde a noção de qual é na realidade o total de reclamações que entram aqui dentro da agência, então nos decidimos centralizar essas informações, ‘fale com a ANAC’ é o único canal de entrada hoje. Mas aí vem a lei de atendimento ao
cidadão, é que obriga que eu coloque várias coisas no site, inclusive os nomes dos gestores e os telefones. Uma pessoa que é um pouquinho mais esperta, que tem um pouco mais de curiosidade e vê que tem um pouco mais de dificuldade de falar com a Ouvidoria, tem dificuldade de falar com o ‘fale da ANAC’ que o serviço não presta, e nós temos mea culpa no processo todo, ele vai pensar: "Eu vou entrar direto na SSO, deixa eu ver na GPEL, de repente eu descubro um telefone e ligo pra lá". Só que chega
lá o pessoal também não atende o telefone, porque ou ele atende o telefone ou ele vai trabalhar na licença, então ele tem que tomar uma decisão, porque começar a atender telefone também não vai parar nunca. Então você cumpre a lei, mas você não cumpre o atendimento, e aí as reclamações vêm para a Ouvidoria. (depoimento do atual Ouvidor – ANAC)
Desta forma, a expectativa da pesquisa era encontrar agentes simbiontes parasitários; no entanto, o resultado da análise apontou para o tipo de agente oportunista – observou-se preferências ambíguas sobre a continuidade de instituições, regras ou normas.
Não há manifestações da tipologia simbiontes parasitários ou subversivos;
Observa-se apenas numa fala de um dos entrevistados da ANAC uma conduta típica de agente de mudança insurgente.