Brasil tornaram-se cada vez mais frequentes, cabendo mencionar as propostas de (a) criação de uma Procuradoria Geral do Povo14, com a atribuição de defender os direitos fundamentais em face de atos ilegais da Administração; (b) criação de uma Procuradoria Popular, que mantinha as características do instituto sueco; e (c) a apresentação ao Congresso Nacional do projeto do Senador Marco Maciel, que previa a designação de um ouvidor-geral. Após 1982, ano em que a eleição direta para governadores dos estados foi retomada, pôde-se perceber um aumento do número de ocupantes no cargo de governador que antes integravam a oposição ao governo. Esse fortalecimento da democratização nas diferentes esferas da administração pública favoreceu a criação da
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A figura do Ombudsman, com a missão de representar o cidadão perante o Estado ou o poder instituído, foi lançada durante a dinastia Han, na China, em 202 A.C. No ocidente surgiu em 1809 na Suécia, após o fim da guerra contra a Rússia. Em 1971, cerca de quinze países já tinham figuras representativas com funções equivalentes à idéia do Ombudsman (LYRA, 2000). A partir da década de 1980 do século passado, com o fortalecimento da democracia participativa ocorrido em algumas partes do mundo, foram criadas as condições necessárias para a constituição do instituto do Ombudsman na Europa, abrindo caminho para sua implantação na América Latina.
Ouvidoria Municipal de Curitiba, considerada a primeira experiência brasileira (LYRA, 2000).
Em 1986, foi apresentado pela Prefeitura Municipal de Curitiba um projeto piloto- piloto, com vigência de seis meses, que previa a instituição de uma ouvidoria no município. O objetivo da proposta era verificar as possibilidades técnicas de adequação do ombudsman sueco à realidade de Curitiba, apresentando condições para um estudo de caráter experimental que subsidiaria um projeto definitivo. O projeto, que foi aceito de forma imediata, era acompanhado de uma minuta do decreto nº 215, de 21 de março de 1986, que foi assinada gerando a primeira ouvidoria brasileira na esfera pública.
A consolidação da democracia no Brasil, especialmente após a Constituição de 1988, estabeleceu canais de comunicação entre as instituições e os cidadãos que facilitaram a circulação das informações, aumentaram a conscientização da população em relação ao exercício de seus direitos junto à administração pública, ampliaram os mecanismos de controle e permitiram a transparência indispensável ao desempenho e aperfeiçoamento do regime democrático (OLIVEIRA, 2005). Entre esses canais situa-se o instituto da Ouvidoria, reflexo do crescimento da democracia participativa, que iniciou a aproximação do cidadão com o governo e com a gestão pública brasileira (LYRA, 2000).
Em 1995, a União Europeia instituiu o Euro-Ombudsman com a atribuição de receber manifestações de cidadãos, instituições e empresas, domiciliadas na União, que se considerassem vítimas de ato de "má administração" por parte de organizações ou dos órgãos comunitários. O Euro-Ombudsman exerce as suas funções com independência e não precisa solicitar nem aceitar instruções de nenhum governo ou organismo, atuando como mediador entre os cidadãos e a administração da comunidade europeia. Ao Ombudsman é conferido o direito de formular recomendações dirigidas às instituições comunitárias e de submeter questões ao Parlamento Europeu, a fim de que este possa, se necessário, retirar as devidas inferências políticas dos casos de má administração (LYRA, 2000). O Ombudsman também pode ser encontrado em vários países da América Latina, África e Ásia. Na maioria deles o termo original foi mantido; em outros, traduziu-se o seu significado. Contudo, o modelo sueco foi pouco alterado em sua essência. Apenas na França e no Canadá a função é desempenhada de maneira assemelhada à brasileira.
O ouvidor público pode atuar como agente indutor no processo de participação popular, através do diálogo e da disponibilização de informações, ampliando o exercício
da cidadania, redirecionando o foco da administração pública para o atendimento ao cidadão e servindo como instrumento de aperfeiçoamento do serviço público (COSTA, 1998). Verifica-se, ainda, que, em decorrência da participação popular na administração pública, o cidadão tem a oportunidade de compreender o funcionamento da máquina administrativa e entender melhor como seus problemas individuais afetam questões de interesse coletivo (OLIVEIRA, 2005).
Vale ressaltar, no entanto, que o ouvidor público brasileiro não desempenha um papel equivalente ao ombudsman originalmente pensado na Suécia. O diferencial mais acentuado é que o ombudsman transita do lado externo da administração, é uma figura individual e não um coletivo, obrigatoriamente indicado, eleito ou apontado pelo Parlamento, possui independência plena e autonomia de ação, mandato fixado e, na maioria dos países, ocupa-se da defesa dos interesses e direitos dos cidadãos (LYRA, 2000).
Já o ouvidor público brasileiro tem uma configuração diferente. Ao contrário do ombudsman, a quase totalidade das ouvidorias públicas brasileiras tem como característica principal o fato de serem órgãos integrantes da Administração, sejam elas do Executivo, Legislativo ou do Judiciário, exercendo as suas ações de modo individual como um Ouvidor ou então como um sistema ou rede, usando a reclamação como garantia do controle interno das instituições. Em seu agir, assume a representação do cidadão na sua qualidade de usuário e destinatário do serviço público (OLIVEIRA, 2005).
Outro ponto importante de distinção está na independência e autonomia funcional. Distintamente do ombudsman, o detentor da função de ouvidor atua com relativa autonomia em relação às demais autoridades, sendo, quase sempre, um servidor beneficiário de cargo em comissão, não possuindo a necessária garantia de mandato, e podendo ser demitido a qualquer momento. A eficiência da ouvidoria dependerá exclusivamente das condições e competência profissional de quem a dirige e que tenha a habilidade de aparentar e demonstrar independência, personalidade e comprometimento, além de ter boa exposição pública através da mídia, razoável cumplicidade positiva e relacionamento com a comunidade e o necessário talento para o dialogo e o trânsito político (OLIVEIRA, 2005).
Ressalta-se, então, que as ouvidorias públicas não foram contempladas na Constituição Federal de 1988, mas são reconhecidas como um instrumento de
participação, assim como o orçamento participativo e os conselhos gestores de políticas públicas (LYRA, 2009). De fato, o autor define que a ouvidoria pública
[...] se apresenta como um autêntico instrumento da democracia participativa na medida em que transporta o cidadão comum para o âmbito da administração. Este, através da ouvidoria, ganha voz ativa, na medida em que suas críticas, denúncias ou sugestões são acolhidas pela administração, contribuindo, destarte, para a correção e o aprimoramento dos atos de governo (LYRA, 2009, p. 22).
O cargo de ouvidor público surgiu no Brasil em 1986, como comentado acima, com a instalação da Ouvidoria da cidade de Curitiba, no estado do Paraná. Este Estado também instituiu o primeiro Ouvidor-Geral estadual em 1991 e o Ministério da Justiça, a primeira Ouvidoria pública federal, em 1992, sob a denominação de Ouvidoria-Geral da República, hoje em dia Ouvidoria-Geral da União, ligada à CGU - Controladoria- Geral da União. Atualmente, o Brasil conta com 178 unidades de ouvidorias em atividade no Poder Executivo Federal (CGU, 2013).
Como comentado anteriormente, esta pesquisa concentrou-se nas cinco agências que de fato apresentavam a proposta de criação de uma Ouvidoria na sua lei de criação, além das mesmas se situarem em Brasília (DF). As cinco agências estudadas são: Anatel, Anvisa, Antaq, ANTT e ANAC. Esta tese apresenta, no apêndice B, linhas do tempo destas cinco agências. Estas linhas do tempo foram arquitetadas a partir do levantamento de reportagens de cinco jornais de grande circulação nacional, como mencionado anteriormente. O objetivo deste documento foi, em primeiro lugar, fornecer alguns subsídios para auxiliar no desenvolvimento do presente capítulo, através de dados relevantes como datas, nomes e eventos-chave para cada agência e sua Ouvidoria. Em segundo lugar, investigar a sensibilidade da mídia à época dos acontecimentos. Para tanto, cada linha do tempo é divida nos seguintes temas: processo de criação e instalação da agência em questão, funcionamento nos primeiros anos, reorganização, atualidade.