4. Results 42
4.1.2 Comparison of the Pre- and Post-operative Geometry
A Agência, criada em 200129, tem definida como missão institucional “assegurar aos usuários adequada prestação de serviços de transporte terrestre e exploração de infraestrutura rodoviária e ferroviária outorgada” (ANTT, 2012).
4.5.1 Aspectos Organizacionais da Agência e de sua Ouvidoria
A ANTT tem como áreas de atuação: (1) o transporte ferroviário – exploração da infraestrutura ferroviária; prestação do serviço público de transporte ferroviário de cargas; e prestação do serviço público de transporte ferroviário de passageiros; (2) o transporte rodoviário – exploração da infraestrutura rodoviária; prestação do serviço público de transporte rodoviário de passageiros; e prestação do serviço de transporte rodoviário de cargas; (3) o transporte dutoviário, mediante o cadastro de dutovias; (4) o transporte multimodal, ou seja, a habilitação do operador de transportes multimodal; e (5) a exploração de terminais e vias (ANTT, 2012).
Assim, as competências da ANTT são: a concessão de ferrovias, rodovias e transporte ferroviário associado à exploração da infraestrutura; a permissão de transporte coletivo regular de passageiros pelos meios rodoviário e ferroviário, não associados à exploração da infraestrutura; e a autorização de transporte de passageiros por empresa de turismo e sob o regime de fretamento, transporte internacional de cargas, e transporte multimodal e terminais (ANTT, 2012).
A seguir, é apresentado, na Figura nº 7, o organograma atual da ANTT. É interessante observar o posicionamento da Ouvidoria nesta representação, onde esta se encontra num posição de subordinação hierárquica em relação ao Diretor-Geral da agência.
29 Lei nº 10.233, de 05 de junho de 2001.
Diretor-Geral Gabinete do Diretor
Assessoria de Comunicação Social Assessoria de Relações Institucionais e Parlamentar Centro de
Documentação Coordenadoria Especial de Processamento de Atos de Infração e Apoio às Juntas Administrativas de Recurso às Infrações Superintendência Executiva Procuradoria Geral OUVIDORIA Corregedoria Comissões de Outorgas Secretaria Geral Auditoria Interna Gerência de Controle de Atividades de Auditoria Interna Gerência de Sistematização de Informações dos Órgãos de Controle do Governo Federal
Sup. de Marcos Regulatórios Sup. de Estudos e Pesquisas Sup. de Serviços de Transporte de Passageiros Sup. de Gestão Sup. de Serviços de Transporte de Cargas Sup. de Fiscalização Sup. de Exploração de Infraestrutura Rodoviária Unidades Regionais
4.5.2 Aspectos Institucionais da Agência e de sua Ouvidoria
Cabe legalmente à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais: promover pesquisas e estudos específicos de tráfego e de demanda de
serviços de transporte;
promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre;
elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição;
editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infraestrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos; reunir, sob sua administração, os instrumentos de outorga para exploração
de infraestrutura e prestação de serviços de transporte terrestres já celebrados antes da vigência da lei que criou a agência, resguardando os direitos das partes e o equilíbrio econômico-financeiro dos respectivos contratos;
proceder à revisão e ao reajuste de tarifas dos serviços prestados, segundo as disposições contratuais, após prévia comunicação ao Ministério da Fazenda;
fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento;
autorizar projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas, encaminhando ao Ministro de Estado dos Transportes, se for o caso, propostas de declaração de utilidade pública;
adotar procedimentos para a incorporação ou desincorporação de bens, no âmbito dos arrendamentos contratados;
promover estudos sobre a logística do transporte intermodal, ao longo de eixos ou fluxos de produção;
habilitar o operador do transporte multimodal, em articulação com as demais agências reguladoras de transportes;
promover levantamentos e organizar cadastro relativo ao sistema de duto vias do Brasil e às empresas proprietárias de equipamentos e instalações de transporte dutoviário;
estabelecer padrões e normas técnicos complementares relativos às operações de transporte terrestre de cargas especiais e perigosas;
elaborar o seu orçamento e proceder à respectiva execução financeira. representar o Brasil junto aos organismos internacionais e em convenções,
acordos e tratados na sua área de competência, observados as diretrizes do Ministro de Estado dos Transportes e as atribuições específicas dos demais órgãos federais.
exercer, diretamente ou mediante convênio, as competências expressas no inciso VIII do art. 21 da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997 – Código de Trânsito Brasileiro, nas rodovias federais por ela administradas. No exercício de suas atribuições a ANTT pode:
firmar convênios de cooperação técnica e administrativa com órgãos e entidades da Administração Pública Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, tendo em vista a descentralização e a fiscalização eficiente das outorgas;
participar de foros internacionais, sob a coordenação do Ministério dos Transportes; e
firmar convênios de cooperação técnica com entidades e organismos internacionais.
Os principais documentos que deram origem e regem a ANTT são:
Lei nº 10.233, de 05/06/2001 – dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e dá outras providências;
Resolução nº 3.000 da ANTT, de 28/01/2009 – aprova o Regimento Interno e a Estrutura Organizacional da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT; e revoga as Resoluções nº 001, de 20/02/2002; nº 104, de 17/10/2002; nº 240, de 03/07/2003; nº 399, de 08/01/2004; nº 432, de 12/02/2004; nº 756, de 29/09/2004; e nº 1.613, de 05/09/2006.
Deliberação ANTT nº 284, de 05/11/2009 – aprova o Código de Ética da ANTT;
Resolução nº 4.115 da ANTT, de 29/05/2013 – altera o anexo da Resolução nº 3.000, de 28/01/2009.
Histórico da Ouvidoria
A Ouvidoria da ANTT iniciou suas atividades em julho de 2002, sob a direção interina da Corregedoria da Agência. Foi então estabelecido um canal de comunicação por meio do qual os usuários poderiam apresentar as suas manifestações quanto aos serviços prestados pelas concessionárias, permissionárias e autorizatárias reguladas pela agência.
Com a edição da Resolução ANTT nº 79 e a consequente divulgação, tanto do telefone de contato, como do endereço eletrônico da Ouvidoria, a quantidade de mensagens recebidas tornou-se crescente. No final do mês de novembro de 2002, a Ouvidoria constituiu-se como unidade autônoma e o foco inicial de sua estruturação foi mantido no serviço de atendimento ao usuário final. Foram estabelecidas as seguintes atribuições à Ouvidoria da ANTT:
receber e responder diretamente aos interessados os pedidos de informações, esclarecimentos e reclamações afetos à ANTT; e
produzir semestralmente, ou quando a Diretoria da ANTT julgar oportuno, relatório circunstanciado de suas atividades (ANTT, 2003, p. 8).
O “cliente” da ANTT é definido pela sua Ouvidoria como “cidadão-usuário”, ou seja, “pessoa física ou jurídica, prestador de serviço regulado ou usuário-final, que tem à sua disposição, na Ouvidoria, uma interface especializada e com respaldo regimental de comunicação e defesa de seus interesses” (ANTT, 2003, p. 11). No seu primeiro relatório – julho a dezembro de 2002 –, a Ouvidoria da ANTT aponta que:
A Ouvidoria não tem poderes coercitivos para modificar, anular ou revogar qualquer ato administrativo. Identificando a necessidade de tal medida, deve, sim, recomendá-la à área técnica competente ou à Diretoria. Tendo em vista o
principal objetivo de aprimoramento de todo o processo de prestação dos serviços, a Ouvidoria não deve atuar com imediatismo. Sob pena de perda da escala, a atenção da Ouvidoria deve dar prevalência aos interesses considerados coletivamente, de todo o universo de cidadãos-usuários, e não aos interesses individualizados em cada caso que se apresente. Tampouco deve promover a apuração de casos enquanto não estejam devidamente fundamentados. [...]. Também não se coaduna com as atribuições da Ouvidoria a ação de marketing promocional da organização, educação ou orientação coletiva, que deve ficar a cargo da área de comunicação social. Por ausência de cultura e ferramental próprios, a Ouvidoria não deve apurar casos de irregularidades ou aplicar sanções disciplinares. As matérias, de fato, competem à Corregedoria e à Auditoria (ANTT, 2002, p. 11 – grifo nosso).
Observa-se desta forma o esforço, da equipe da Ouvidoria de então, em refletir sobre o seu papel dentro da própria agência, construindo o que futuramente seria sua função primordial, e também, seus limites à época. O relatório aponta a falta de ‘cultura e ferramental próprios’ para levantamento de problemas singulares, o que demonstra um desconhecimento geral acerca do significado, à época, de uma Ouvidoria pública, também na Ouvidoria da ANTT.
O primeiro relatório da Ouvidoria da ANTT assinala que o seu papel é responder consultas, prestar informações e dar o devido encaminhamento às demandas da sociedade em geral. Em se tratando das manifestações, a Ouvidoria propõe-se a examinar, encaminhar e procurar resolver, com o apoio das áreas finalísticas, as reclamações apresentadas pelos cidadãos-usuários, quer seja em relação à atuação das concessionárias, permissionárias e autorizatárias reguladas, quer seja em referência à regulação e fiscalização da própria ANTT. Assim, o termo “resolver”, para a Ouvidoria, significa, de acordo com o relatório de 2002:
reconhecer a questão e constatar a sua pertinência; identificar a área técnica que tem jurisdição sobre o caso; comunicar a essa área a existência do problema;
solicitar esclarecimentos e sugerir soluções se for o caso;
aguardar que o referido problema e, sobretudo a sua causa, sejam eliminados;
persistindo o problema ou sua causa, atuar em conjunto com a área otécnica, acionando o Diretor-Geral da Agência, sugerindo providências para a solução;
verificar se o processo de prestação do serviço se acha devidamente retificado e aprimorado;
informar o cidadão–usuário interessado da solução adotada;
prestar todas as informações ao Diretor-Geral da Agência (ANTT, 2002, p. 12 – grifo nosso).
Observa-se neste outro extrato do relatório de 2002 uma postura já de tentar fornecer respostas às questões demandadas pela sociedade. Além disso, têm-se uma consequência prática do posicionamento da Ouvidoria na estrutura organizacional da agência: uma conduta de relação hierárquica de ‘sugerir’, ‘aguardar’ e não de exigir.
O relatório da Ouvidoria da ANTT de 2003 destaca a inserção na ANTT, sob sua responsabilidade, no Customer Relationship Management (CRM), que, traduzindo livremente, seria o Gerenciamento do Relacionamento com o Cliente. De acordo com a Ouvidoria, a gestão desse relacionamento busca uma parceria que se transforme em fidelização dos clientes (cidadãos) com a organização. Assim, tem como objetivo a compreensão, pelas organizações, das necessidades, hábitos, habilidades e expectativas de seus clientes (cidadãos), para que, a partir destas percepções, possam adequar os seus procedimentos administrativos e o seu gerenciamento estratégico aos anseios dos cidadãos-usuários. A Ouvidoria da ANTT propôs-se então a desenvolver mecanismos e atitudes que possam permitir este aprendizado. Para tanto, cinco pilares foram definidos para nortear as ações da agência (ANTT, 2012):
identificação individualizada dos cidadãos-usuários, por meio de todos os meios possíveis de contato e busca da manutenção desse relacionamento; diferenciação entre o cidadão-usuário eventual, o constante e aquele que
utiliza o transporte terrestre como meio de negócio;
construção de um relacionamento proativo de aprendizado mútuo entre o cidadão-usuário e a ANTT;
disseminação dos conhecimentos adquiridos sobre as características e expectativas dos cidadãos-usuários para os órgãos da ANTT e, em um segundo estágio, para a cadeia econômica do setor de transportes terrestres;
defesa dos interesses dos cidadãos-usuários junto à agência.
Observa-se que, ainda em 2003, a Ouvidoria da ANTT desenvolveu uma base de dados que permite, segundo o órgão, extrair diversos relatórios estatísticos. Em 2005, a Ouvidoria recebe o reforço de servidores concursados. Em 2008, a Ouvidoria contratou uma central de atendimento terceirizada. Considerada em relatório (ANTT, 2008, p. 8)
uma “conquista”, esse contrato foi ao encontro das disposições do Decreto nº 6.523/2008, que fixa normas gerais sobre o Serviço de Atendimento ao Consumidor (SAC) das empresas reguladas e fiscalizadas pela ANTT. A Ouvidoria também promoveu também em 2008 o 1º Encontro Nacional de Ouvidorias das Concessionárias de Transportes Terrestres, que representou uma oportunidade para a troca de experiências e informações sobre as rodovias e ferrovias federais concedidas.
Em 2009, a Ouvidoria inaugurou a “Sala do Cidadão”, com o objetivo de realizar atendimentos presenciais, bem como disponibilizou o atendimento online pelo site da ANTT. O objetivo dessa inovação foi proporcionar à sociedade mais um meio de comunicação e ampliar a acessibilidade de pessoas com deficiência auditiva ou da fala (ANTT, 2009).
Ainda em 2009, no mês de maio, a agência iniciou a implantação do processo de gestão estratégica, para delimitar os objetivos a serem atingidos até o ano de 2012. A participação da Ouvidoria foi pontuada em diversos projetos estruturantes, representando, segundo relatório de 2009, “o olhar do cidadão-usuário nas decisões e ações que visam aos objetivos estratégicos” (ANTT, 2009, p. 9). Particularmente, a Ouvidoria atuou no Projeto intitulado “Aprimoramento dos Sistemas de Ouvidoria e Implantação do Call Center”, composto pelas seguintes etapas:
1. Implantação de um novo sistema gerencial: esse sistema tem como objetivo otimizar o registro e tratamento de todas as manifestações e contribuir com a desburocratização de procedimentos, incorporação de novos conhecimentos, redução de custos e facilitação do processo decisório dos gestores. Como citado no relatório da Ouvidoria:
A inovação proporcionará o tratamento integrado de todos os registros (independentemente do canal de entrada) e dispõe de funcionalidades que possibilitarão ações baseadas no conceito de Customer Relationship
Management – CRM. Assim, a solução proposta visa a aproximar a sociedade da Agência, tornando o atendimento ainda mais pessoal e, na medida do possível, dirigido às necessidades específicas do cidadão,
internalizando o conceito “Fale com o Ouvidor” (ANTT, 2009, p. 8 – grifo nosso).
2. Recebimento de chamadas oriundas de celulares.
3. Definição de prazo para atendimento às demandas dos cidadãos-usuários encaminhadas à Ouvidoria e submetidas à análise de outros setores da agência. 4. Automatização dos protocolos de contribuições para audiências e consultas
públicas: implementar um mecanismo automático para registro das contribuições dos cidadãos-usuários para audiências ou consultas públicas.
5. Integração entre a central de atendimento e os postos de fiscalização da ANTT: proporcionar atendimento imediato a alguns tipos de reclamações de usuários, acionando os fiscais para apuração das irregularidades em tempo real.
Observa-se então que a partir de 2008, com os serviços da central de atendimento terceirizada, a Ouvidoria da ANTT começa a ter maior liberdade de pensar estrategicamente suas atividades.
Como fatos relevantes do ano de 2010, destacam-se: o início do recebimento, pela Ouvidoria, de chamadas originadas de telefone móvel; o fortalecimento da Ouvidoria Interna e a realização da 3ª pesquisa de opinião junto aos servidores; a implantação e customização de um novo sistema gerencial; e a criação de uma logomarca específica do setor. Também é importante pontuar a implantação de novas placas informativas da Ouvidoria da ANTT a cada 30 km de rodovias federais concedidas em todo Brasil. Segundo a agência, o plano de distribuição dessas placas foi desenvolvido com o intuito de facilitar a visualização pelos motoristas (ANTT, 2010)..
Outro desafio apontado pelo Relatório da Ouvidoria de 2010 foi o seu aprimoramento como instrumento de apoio, subsidiando o processo decisório dos gestores da ANTT com informações consideradas úteis e precisas sobre a percepção e opinião de vários agentes do setor de transportes terrestres (usuários, empresas reguladas, entidades de classe, comunidades etc.). Nesse sentido, para aumentar a conscientização e responsabilização das áreas técnicas quanto à importância de responder às manifestações dos usuários com celeridade, a Ouvidoria estabeleceu critérios para a indicação de pelo menos um representante de cada setor finalístico para atuar como responsável pelo tratamento das manifestações técnicas não respondidas na central de atendimento.
Em 2012, a Ouvidoria da ANTT implantou o tridígito 166, que está funcionando em conjunto com o 0800610300. Desta forma, a Ouvidoria da ANTT disponibiliza para a sociedade os seguintes meios de contato:
Telefones: 166 ou 0800610300: A central de atendimento funciona ininterruptamente, de segunda-feira a domingo, 24 horas por dia (inclusive feriados) e aceita ligações originadas de telefones fixos e móveis nacionais. As chamadas são gratuitas para o cidadão.
Formulário eletrônico "FALE CONOSCO": Ao utilizar o formulário eletrônico, o cidadão tem a possibilidade de enviar suas manifestações por escrito, via internet à Ouvidoria da ANTT.
Atendimento online: No atendimento online, também conhecido como chat, o cidadão pode se comunicar via internet com a Ouvidoria da ANTT, por meio de textos que são lidos e respondidos em tempo real pelos atendentes. O atendimento online funciona de segunda-feira a sábado, das 8h às 20h.
Atendimento presencial: O cidadão também pode ser atendido pessoalmente, na sala Serviço de Informações ao Cidadão - SIC, por colaboradores da Ouvidoria da ANTT. Esse atendimento é realizado de segunda a sexta-feira, das 8h às 12h e das 14h às 18h, no edifício-sede da ANTT, localizada no Setor de Clubes Esportivos Sul - SCES, lote 10, trecho 03, Projeto Orla - Polo 8 - Bloco "A" - Térreo - Brasília - DF - CEP: 70200-003
Correspondência: A Ouvidoria da ANTT recebe manifestações por meio de cartas, encaminhadas ao endereço acima indicado.
A Ouvidoria da ANTT propõe-se atualmente a desempenhar um papel de “intermediadora de interesses, buscando promover a interligação entre toda sociedade (inclusive os servidores da ANTT) e os setores da agência” (ANTT, 2012). Todas as manifestações recebidas pela Ouvidoria, independentemente do canal utilizado, são segundo informações do seu sítio eletrônico, “cadastradas em banco de dados, protocoladas, analisadas e respondidas”. A maior parte dos registros corresponde a pedidos de informação. Os atendentes são treinados, segundo a Ouvidoria, para responder diretamente a maioria dos questionamentos e dúvidas que chegam. As solicitações que dependem de análise e resposta técnica são encaminhadas aos setores competentes para análise e posterior resposta ao interessado. As demandas são classificadas atualmente pela Ouvidoria da seguinte forma:
pedido de informação: quando o cidadão tem como objetivo esclarecer dúvidas ou obter informações sobre um serviço prestado, regulado ou fiscalizado pela ANTT;
reclamação: quando o cidadão registra uma queixa, manifestação de desagrado ou protesto sobre um serviço prestado, regulado ou fiscalizado pela ANTT, assim como a ação ou omissão da administração ou do servidor público;
sugestão: quando o cidadão apresenta uma idéiaideia ou proposta para o aprimoramento dos processos de trabalho, das unidades administrativas e/ou dos serviços prestados, regulados e fiscalizados pela ANTT;
elogio: quando o cidadão faz uma demonstração de apreço, reconhecimento ou satisfação com o serviço recebido.
denúncia: a Ouvidoria da ANTT recebe a denúncia como informação, ou acusação contra ato, pessoa ou órgão que descumpre ou não observa a norma jurídica ou o devido procedimento legal que deveria seguir ou que causa prejuízo ou dano ao patrimônio público, preferencialmente, observando os seguintes requisitos:
o identificação e o endereço para correspondência do denunciado (se possível);
o local da ocorrência; o descrição dos fatos;
o fundamentação mínima, capaz de permitir a análise; e
outras solicitações: quando o cidadão deseja registrar uma manifestação cujo tipo não se enquadra em nenhum dos listados anteriormente.
Cabe mencionar que a denúncia anônima é aceita e registrada, mas não constitui prova ou indício isolado suficiente para obrigar investigação. As denúncias relativas à conduta de servidores da ANTT são encaminhadas à Corregedoria da agência.
A Ouvidoria Interna da ANTT, conhecida também como “Voz do Servidor”, é o canal de comunicação criado em dezembro de 2008 para acolher sugestões, opiniões, críticas ou reclamações dos servidores da ANTT. A Ouvidoria Interna é apresentada pela agência como uma “medida de valorização do funcionário, ou seja, um mecanismo no qual o próprio agente poderia contribuir para a melhoria institucional do seu ambiente de trabalho” (ANTT, 2008). Ademais, os servidores da agência podem registrar suas manifestações pelos mesmos canais que são disponibilizados aos cidadãos (Ouvidoria externa).
4.5.3 - Principais Aspectos da Trajetória de Institucionalização da Ouvidoria da ANTT
Assim como a Anatel, Anvisa e Antaq, a análise do histórico da ANTT e de sua Ouvidoria aponta para a mudança institucional do tipo conversão (MAHONEY e THELEN, 2010), onde apreende que ambiguidades nas normas provocam o acesso de um agente de mudança - os oportunistas - que têm como objetivo buscar adequação de procedimentos, normas e regras, explorando a já citada ambiguidade destas para impor sua própria agenda.
A descrição do histórico da Ouvidoria da ANTT aponta para algumas questões de