Petroleumstilsynets bruk av reaksjonsmidler

Petroleumstilsynet har følgende lovfestede virkemidler til disposisjon:⁶⁰

• pålegg

• tvangsmulkt

• stansing

• overtredelsesgebyr

Virkemidlene tilsynet rår over, er enkeltvedtak og må følge de regler og prinsipper som gjelder for slike saker (forvaltningsloven og ulovfestet forvaltningsrett). Straff og enkelte særskilte tvangstiltak faller inn under andre etaters myndighetsområde, men tilsynet kan i det enkelte tilfellet bidra på ulike måter, for eksempel ved å bistå politiet i etterforskning av straffbare forhold.

Petroleumstilsynets erfaring er at selskapene i de aller fleste tilfellene følger opp funn fra tilsyn på en konstruktiv måte. Ifølge tilsynet henger virkemiddelbruken sammen med hvordan HMS-modellen og regimet for petroleumsvirksomheten er utformet. Det ligger føringer der som påvirker bruken av reaksjonsmidler. Petroleumstilsynet viser til i intervju at pålegg er et veldig sterkt virkemiddel, mens det hos andre tilsynsmyndigheter brukes oftere, og kanskje ikke vurderes å være like sterkt. I petroleumsvirksomheten brukes derfor pålegg ved alvorlige funn. Tilsynets mål er å bidra til forbedringer, ikke å straffe. Petroleumstilsynets erfaring er at pålegg ofte vil være det mest effektive virkemiddelet for å få ordnet opp i ting. En oversikt over bruk av lovfestede virkemidler gis i tabell 3.

Kilde: Petroleumstilsynet

Bruk av pålegg

Pålegg er et rettslig bindende enkeltvedtak fattet i medhold av regelverket på området.

Ifølge Petroleumstilsynets interne prosedyrer for bruk av lovfestede virkemidler skal pålegg, som er det svakeste lovfestede virkemiddelet tilsynet har, brukes for å markere at regelverksbruddet anses som alvorlig med hensyn til helse, miljø og sikkerhet.⁶¹ Det kan også brukes der det er nødvendig å reagere strengt på mindre alvorlige regelverksbrudd fordi selskapet har vist manglende evne eller vilje til å rette på samme

60) De lovhjemlede virkemidlene følger av petroleumsloven, brann- og eksplosjonsvernloven, el-tilsynsloven (de to sistnevnte er aktuelle på landanlegg utenfor petroleumslovens område) og arbeidsmiljøloven med utfyllende forskrifter.

61) Petroleumstilsynet (2017) Virkemiddelhåndbok – bruk av virkemidler i tilsynet med helse, miljø og sikkerhet, intern retningslinje, sist revidert 1. mai 2017.

Tabell 3 Oversikt over Petroleumstilsynets bruk av lovfestede virkemidler og bistand til politiet i perioden 2013–2017

År 2013 2014 2015 2016 2017

Antall gebyrtilsyn 94 119 132 116 121

Antall avvik i gebyrfinansierte tilsyn 276 301 259 207 225

Gjennomsnittlig antall avvik per gebyrtilsyn 2,94 2,53 1,96 1,78 1,86

Antall pålegg 9 3 1 7 5

Antall tvangsmulkter 0 0 0 0 0

Antall stans 0 0 0 0 1

Antall politianmeldelser 0 0 0 0 0

Antall politisaker med bistand fra Petroleumstilsynet 4 6 3 5 10

eller lignende regelverksbrudd når tilsynet har brukt mildere reaksjonsformer. Pålegg oppfattes som langt alvorligere av selskapene og kan ha langt større økonomisk betydning dersom det innebærer stans av produksjon eller utsettelse av

produksjonsstart.⁶² Petroleumstilsynets erfaring er at pålegg ofte vil være det mest effektive virkemiddelet for å få ordnet opp i ting.⁶³

Vanligvis er pålegg noe som diskuteres etter et tilsyn eller som en del av en gransking.

Tilsynslederene er gitt fullmakt til å varsle og gi pålegg, og kan dermed stanse virksomhet umiddelbart dersom det er behov for det. Det foregår en grundig, intern diskusjon om hvilke reaksjonsformer som er mest hensiktsmessige og effektive i hvert tilfelle. Juristene er involvert i dette arbeidet, og hovedledelsen trekkes alltid inn hvis formelle virkemidler vurderes.⁶⁴

Bruk av tvangsmulkt

Tvangsmulkt kan ilegges dersom et pålegg ikke er etterkommet innen den fristen Petroleumstilsynet setter. Hensikten med dette tvangsmiddelet er at det økonomiske presset skal tvinge selskapet til å etterkomme pålegget så raskt som mulig.

Petroleumstilsynet har aldri benyttet virkemiddelet.

Bruk av stans

Stansing av virksomhet kan gjennomføres ut fra vernehensyn, og hensikten er da å få stoppet en aktivitet som representerer en umiddelbar fare. Stansing av virksomhet kan også benyttes som et tvangsmiddel for å tvinge den som driver virksomheten, til å foreta de endringene som er nødvendige for at aktiviteten skal foregå i overens-stemmelse med regelverket.⁶⁵

Etter tilsyn med Goliat i september 2017 valgte Petroleumstilsynet å stanse

produksjonen på plattformen inntil de regelverksbruddene som ble påvist i tilsynet, var rettet opp. I prinsippet ga Petroleumstilsynet et pålegg til Eni Norge AS om å ikke starte opp igjen produksjonen før avvikene var rettet opp i. Da tilsynet fant sted, var produksjonen på Goliat stengt for å drive vedlikeholdsarbeid. I praksis innebar dette en produksjonsstans, og Petroleumstilsynet har oppført dette som bruk av stans som virkemiddel. Dette er den eneste gangen i perioden 2013–2017 hvor

Petroleumstilsynet har brukt dette virkemiddelet.⁶⁶ Overtredelsesgebyr

Petroleumstilsynet kan ilegge en virksomhet overtredelsesgebyr dersom noen som har handlet på vegne av virksomheten, har overtrådt bestemmelser som nevnt i arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd. Ifølge Petroleumstilsynet har overtredelsesgebyr liten effekt fordi pengestrømmene er store i selskapene. Gebyret kan være maksimalt 15 ganger grunnbeløpet i folketrygden. Slike gebyrer kan dessuten bare ilegges for brudd på arbeidsmiljøloven. Petroleumstilsynet har ikke brukt virkemiddelet.

Politisamarbeid og anmeldelse

Petroleumstilsynet deltar ofte som faglig rådgiver i politiets granskinger. Dette foregår som regel parallelt med tilsynets egen gransking. I politiets avslutning av saken blir tilsynet ofte bedt om en uttalelse når det gjelder påtale og straff fra politiet. Det er Sør-Vest politidistrikt som har de fleste av disse sakene, og som har et samordningsansvar

62) Verifisert referat fra møte med Petroleumstilsynet, 3. november 2017.

63) Verifisert referat fra møte med Petroleumstilsynet, 3. november 2017.

64) Verifisert referat fra møte med Petroleumstilsynet, 3. november 2017.

65) Petroleumstilsynet (2017) Virkemiddelhåndbok – bruk av virkemidler i tilsynet med helse, miljø og sikkerhet, intern retningslinje, sist revidert 1. mai 2017.

66) Petroleumstilsynet (2017) Pålegg til Eni Norge – elsikkerhet og ansvarshavende for elektriske anlegg. Brev til Eni Norge AS, 6. oktober.

i politiet for hendelser offshore.⁶⁷ Rogaland statsadvokatembeter er påtaleansvarlig for alle kontinentalsokkelsakene. Sør-Vest politidistrikt understreker at samarbeidet med Petroleumstilsynet er svært godt, og at det er viktig for politiet å få varsel slik at de blir oppmerksomme på en sak og kan komme i gang med sitt arbeid.⁶⁸

Petroleumstilsynet kan anmelde forhold til politiet. Sør-Vest politidistrikt viser i intervju til at de aldri har opplevd at Petroleumstilsynet har anmeldt et forhold. Rogaland statsadvokatembeter viser i intervju til at det er skrevet ut omtrent 60 forelegg på norsk sokkel siden 1986, men ingen av disse sakene er anmeldt av Petroleumstilsynet.

Sør-Vest politidistrikt opplever at de noen ganger kommer for sent på banen, og at dette kanskje kunne vært unngått dersom saken var anmeldt av Petroleumstilsynet.

Sør-Vest politidistrikt blir ikke orientert dersom Petroleumstilsynet har funnet noe på et tilsyn som burde vært anmeldt.

Sør-Vest politidistrikt er ikke kjent med årsaken til at Petroleumstilsynet aldri anmelder.

Rogaland statsadvokatembeter viser til et møte i 2014 hvor Petroleumstilsynets anmeldelsespraksis ble diskutert. Riksadvokaten var i dette møtet klar på at de forventet at saker som politiet burde være oppmerksomme på, ble anmeldt.

Petroleumstilsynet sa da at de skulle begynne å anmelde saker, men fire år etterpå har tilsynet fortsatt ikke anmeldt én sak. Rogaland statsadvokatembeter oppfatter at Petroleumstilsynet mener anmeldelser ikke er et av deres virkemidler, men med tanke på den klare beskjeden fra tilsynet for noen år siden hadde Sør-Vest politidistrikt inntrykk av at det ville komme en kursendring.⁶⁹

Petroleumstilsynet viser til i intervju at anmeldelse kan være aktuelt å vurdere i de mest alvorlige sakene og ved mistanke om at det kan foreligge kriminelle forhold.

Petroleumstilsynets egne reaksjonsmidler (for eksempel pålegg) er i hovedsak innrettet mot å påføre den ansvarlige en plikt til å rette opp i regelverksbrudd. En anmeldelse vil ikke i seg selv påføre den anmeldte noen slike plikter, men den eventuelle straffen vil kunne fungere som et virkemiddel for å få rettet opp i regelverksbrudd. Utfallet av en anmeldelse beror på behandlingen hos politi, påtalemyndighet og eventuelt domstol og er derfor ikke et virkemiddel tilsynet har kontroll med utfallet av. I saker hvor det kan være aktuelt å anmelde, er det som regel allerede opprettet et samarbeid med politiet på et tidlig stadium i saken ifølge Petroleumstilsynet. Dette gjelder spesielt oppfølging av alvorlige hendelser hvor Petroleumstilsynet både gransker selv og yter teknisk bistand til politiets etterforskning. I slike situasjoner samarbeider tilsynet tett med politiet og får også de ferdigbehandlede politisakene til uttalelse om hvorvidt det kan foreligge straffbare overtredelser av regelverket som tilsynet forvalter. I saker som allerede er til behandling hos politiet, anser Petroleumstilsynet at anmeldelse er unødvendig.

Petroleumstilsynet poengterer at de ikke har en regel om at de ikke anmelder forhold.

Ved alvorlige situasjoner vurderes anmeldelse. Petroleumstilsynet har også årlige møter med politiet, og tilbakemeldingene er at politiet er tilfreds med samarbeidet, men at funn fra tilsyn i liten grad aktivt deles med politiet. Petroleumstilsynet har derfor avtalt med politiet at de vil vurdere fra sak til sak om alvorlige funn i tilsyn skal

videreformidles politiet. Petroleumstilsynet viser for øvrig til at de ved flere anledninger har anbefalt foretaksstraff i forbindelse med politiets etterforskning av saker.

67) Verifisert referat fra møte med Petroleumstilsynet, 3. november 2017.

68) Verifisert referat fra møte med Sør-Vest politidistrikt, 12. mars 2018.

69) Verifisert referat fra møte med Sør-Vest politidistrikt, 12. mars 2018.

Bruk av særskilte tvangstiltak

I henhold til petroleumsloven finnes flere særskilte tvangstiltak. Vedtaksmyndighet for tvangstiltakene ligger til andre myndigheter, men Petroleumstilsynet kan ta initiativ til å iverksette dem. Disse tvangstiltakene er som følger:

• Tilbakekall av tillatelse (regjeringen)

Petroleumstilsynet kan rette henvendelse til eget eller andre departement om tilbakekall.

• Skifte av operatør (Olje- og energidepartementet)

Arbeids- og sosialdepartementet kan etter råd fra Petroleumstilsynet foreslå overfor Olje- og energidepartementet å skifte operatør av sikkerhetsmessige grunner.

• Tiltak for rettighetshaverens regning og risiko (Olje- og energidepartementet) Petroleumstilsynet kan via Arbeids- og sosialdepartementet foreslå tiltak som må gjennomføres av Olje- og energidepartementet.

Petroleumstilsynet har ikke tatt initiativ til bruk av noen av disse virkemidlene i den perioden undersøkelsen omfatter.

5.4 Petroleumstilsynets oppfølging av hendelser og bekymringsmeldinger