Anterior ao surgimento da legislação esportiva brasileira, as associações e clubes esportivos eram os responsáveis pela estruturação esportiva, tendo como referência os preceitos internacionais. A legislação esportiva brasileira começa a surgir, efetivamente, com o Decreto-Lei nº 1.056, de 19 de janeiro de 1939, o mesmo instituiu a Comissão Nacional de Desportos, que era constituída por cinco membros indicados pelo Presidente da República. No seu art. 2º, definia que era função da comissão desenvolver um estudo referente ao problema dos desportos no país e apresentar ao Governo um plano geral de sua regulamentação. Essa comissão elaborou o Código Nacional de Desportos que deu base para a elaboração do Decreto-Lei nº 3.199 de 14 de abril de 1941, o qual teve como autor intelectual o Ministro João Lyra Filho e foi a ―primeira legislação esportiva oficial no Brasil‖ (TUBINO, 2002, p. 26).
A referida legislação esportiva além de tratar das normas gerais que ―organizariam e permitiriam uma burocratização ou cartorialização do esporte nacional‖ (idem, p. 25), deu origem ao Conselho Nacional do Desporto – CND, ―órgão de cúpula que estabeleceu
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Os textos constitucionais e legislativos utilizam predominantemente o termo Desporto. Neste estudo, optamos por utilizar o termo Esporte, por ser esse o termo popularizado em nosso país.
jurisprudência no setor durante as quatro décadas seguintes‖ (PUGA, 2006). No ano em que foi instituído o referido decreto, estava acontecendo a Segunda Grande Guerra Mundial e o nosso país vivia o Estado Novo de Getúlio Vargas, em um regime ditatorial e uma delicada situação política.
De acordo com João Saldanha, no prefácio ao livro de Manhães (1986), o esporte também viveu esse regime ditatorial.
Sobre o esporte também se abateu o tenebroso inverno. Um decreto, o de número 3.199, de 1941, apareceu como lei básica. Qualquer clube, mesmo o da esquina de um bairro de qualquer cidade, estava sujeito obrigatoriamente a um registro. Este registro só era possível se o estatuto do clube (ou clubinho) estivesse feito nos moldes do estatuto padrão do CND, órgão criado para se sobrepor a toda e qualquer organização esportiva do país. O presidente deste órgão nomeado diretamente pelo Presidente da República ou pelo Ministro da Educação, se transformava num ditador absoluto que se arrogava até o direito de transformar e inverter resultados ou, principalmente, de legislar de acordo com conveniências particulares a favor de clubes ou entidades. Um autoritarismo totalitário e absoluto (SALDANHA, 1986, p. 10).
Para além da criação do CND e dos Conselhos Regionais de Desportos, o citado decreto ventilou sobre diversos aspectos como: a organização geral dos desportos; as confederações, federações, ligas e associações desportivas – nesses tópicos, ressaltou que as confederações só funcionariam após obterem filiação internacional; normatizou as competições; versou sobre as medidas de proteção aos desportos; abordou também as regras, símbolos e expressões desportivas, e por fim, já nas disposições gerais e transitórias, determina que a organização desportiva brasileira seja regulamentada apenas por lei federal, ou seja, os estados não mais poderiam legislar sobre os desportos.
Figura 03 - Estruturação do Sistema Esportivo Decreto-Lei nº 3.199/1941 Conselho Nacional de Desportos CND Conselhos Regionais: estados e territórios Cinco membros, um indicado pelo CND Cinco membros, nomeados pelo Presidente da República Confederações Ecléticas (n modalidades) Federações estaduais Ligas municipais Outras associações Modalidades incipientes ou não reconhecidas internacional mente Universitário Juventude Marinha Exército
Organizações esportivas com regime à parte Forças Policiais Confederações Especializadas (uma modalidade) Federações estaduais Ligas municipais
Confederações criadas com o decreto: I - Confederação Brasileira de Desportos: foot-ball, tenis, atletismo, remo, natação, saltos, water-polo, volley-ball, hand-ball. II - Confederação Brasileira de Basket-ball. III - Confederação Brasileira de Pugilismo. IV - Confederação Brasileira de Vela e Motor.
V - Confederação Brasileira de Esgrima. VI - Confederação Brasileira de Xadrez.
Associações esportivas Associações esportivas Associações Esportivas das capitais Associações Esportivas das capitais Entidades básicas onde os esportes são ensinados e praticados COB COI Esporte classista Ministério da Educação e Saúde Pública Fonte: BUENO (2008, p. 119)
No mesmo ano - 1941, o Ministério da Educação e Saúde, através da Portaria Ministerial nº 254, de 1º de outubro, pauta que as confederações e federações desportivas deveriam adotar um código de disciplina e penalidades (PUGA, 2006). Ainda nesse mesmo ano, por meio do Decreto-Lei nº 3.617, de 05 de setembro, é fundada a Confederação Brasileira de Desportos Universitários, a qual terá como filiados as Federações Atléticas Universitárias, constituídas nas universidades através das Associações Atléticas Acadêmicas, o mesmo tem harmonia com o decreto mencionado anteriormente (Decreto-Lei nº 3.199/1941), que estabelece as bases de organização do desporto em todo o país.
Até o fim da Era Vargas, no ano de 1945, ainda foram aprovados vários outros Decretos-Leis que se dedicavam ao esporte, todos eles mostram a perspectiva do disciplinamento e a vinculação das entidades esportivas ao Estado. Vamos citar apenas alguns como exemplos: o Decreto-Lei nº 5.342, de 25 de março de 1943, que pautou a competência do CND e a disciplina das atividades desportivas; o Decreto-Lei nº 19.425, de 14 de agosto de 1945, que aprovou o regimento do CND; e o Decreto-Lei nº 8.012, de 29 de setembro de 1945, que definiu as bases das organizações das atividades sociais e desportivas dos servidores públicos.
No ano de 1975, foi aprovada a Lei nº 6.251, no dia 08 de outubro, que revogava o Decreto-Lei nº 3.199/1941. Essa nova lei instituiu normas gerais sobre desportos, e abordou, dentre outras questões, os objetivos básicos da Política Nacional de Educação Física e Desportos; definiu como função do Ministério da Educação e Cultura a elaboração do Plano Nacional de Educação Física e Desportos; tratou do financiamento dos desportos; do Sistema Desportivo Nacional – reconhecendo como formas de organização dos desportos: comunitário, estudantil, militar e classista; e continuou percebendo o CND como órgão normativo e disciplinador do desporto nacional.
[...] a Lei nº 6.251/75 manteve muitos dos fundamentos básicos daquela que a antecedeu. Preservou o domínio do Estado sobre a estrutura esportiva, mas não a redimensionou de modo a ampliar a participação popular nela. Valorizou, mais uma vez, o esporte de alto rendimento e seletivo, vinculando, mesmo, a existência do que denominou ―militar‖, ―estudantil‖ ou ―classista‖ à condição de base da pirâmide esportiva, que tinha como ápice o esporte seletivo, contraditoriamente denominado ―comunitário‖ (LINHALES, 1996, p. 154).
A referida lei foi regulamentada pelo Decreto nº 80.228 de 25 de agosto de 1977. Um dos pontos que merece destaque nesse decreto regulamentador está no art. 1º, onde o decreto continua tratando como desporto, apenas as atividades com finalidades competitivas exercitadas segundo regras preestabelecidas, ou seja, refere-se apenas ao esporte de alto rendimento; outro ponto relevante encontra-se no art. 158, que se refere ao CND, o mesmo dá continuidade nas deliberações com o propósito de disciplinar o desporto nacional. Manhães (1986) tratou a Lei nº 6.251/1975 e o Decreto nº 80.228/1977 como uma ―política continuísta‖, que receberam apenas reparos formais ou periféricos (p.89).
No período entre 1945 e 1985, o esporte brasileiro foi normatizado primeiramente pelo Decreto-Lei nº 3.199/1941 e pelas deliberações do Conselho Nacional de Desportos (CND) até 1975, e depois deste ano, pela Lei nº 6.251/1975 e seu Decreto regulamentador, nº 80.228/1977, e pela continuação das deliberações do CND. O ponto relevante de reflexão é que todos esses documentos legais podem ser caracterizados como instrumentos autoritários que produziram uma tutela e uma cartorialização do esporte brasileiro por mais de quarenta anos. (TUBINO, 2002, p. 39).
De acordo com o referido autor, houve contrapontos a nível internacional e nacional da lei tratada anteriormente e da sua regulamentação, internacionalmente foi lançada pela Unesco a Carta Internacional de Educação Física e Esporte em 1978, que no art. 1º, faz referencia a atividade física ou a prática esportiva como sendo um direito de todos, o que significa uma
maior abrangência para o conceito de esporte, que como dito anteriormente, era tratado apenas como de alto rendimento, e a partir dessa carta passou-se a ―compreender o esporte na escola, o esporte de participação ou lazer, o esporte para a terceira idade e o esporte para pessoas portadoras de deficiência‖ (idem, p. 87).
Nacionalmente, com a aprovação da Comissão de Esportes e Turismo na Câmara dos Deputados, iniciou-se um ciclo de debates intitulado ―Panorama do Esporte Brasileiro‖, que provocou o Poder Legislativo a debater sobre o esporte, causando assim uma perspectiva de mudança, resultando no projeto apresentado pelo Deputado Márcio Braga, que tinha proposta de alterações na perspectiva da autonomia das entidades esportivas, fim do voto unitário e redução dos poderes do CND. Esse projeto não se transformou em lei (LINHALES, 1996).
Figura 04 – Reestruturação do Sistema Esportivo Nacional Lei nº 6.251/1975 e Decreto nº 80.228/1977 Formulador da Política esportiva Estado-Maior das Forças Armadas (EMFA) Confederação Brasileira de Desportos Universitários COB Ministério da Educação e Cultura Conselho Nacional de Desportos CND Confederações Federações estaduais Ligas municipais Associações esportivas Desporto Comunitário Federações Desportivas Universitárias Associações Atléticas Acadêmicas Desporto Universitário Comissão de Desportos do Exército (CDE) Comissão de Desportos da Aeronáutica (CDA) Inspetoria Geral das Polícias Militares (IGPM) Desporto Militar Departamentos Estaduais de Educação Departamentos Municipais Educação Desporto Escolar 1º e 2º graus c Desporto Estudantil Associação Desportiva Classista Desporto Classista Secretaria de Desportos (SEDES) Estabelecimentos de ensino Comissão de Desportos da Marinha (CDM)
Acesso facultativo às competições comunitárias
Representação Internacional e Organização de competições internacionais Fonte: BUENO (2008, p. 149)
Outras mudanças aconteceram no nosso país. Em termos políticos, o período vivenciado a partir de 1985 foi denominado de ―Nova República‖. Ele surge após mais de vinte anos de ditadura militar, tendo como características principais: a redemocratização
política, retomada das liberdades individuais e a estabilização econômica. Nessa ocasião estabeleceram-se as eleições diretas para os cargos políticos; foi instituída uma Assembleia Nacional Constituinte, que teve como finalidade a elaboração e posterior aprovação da Constituição Federal em 1988 – considerada a mais democrática da história política brasileira. No âmbito econômico, como a crise financeira assolava nosso país, foi então criado o Plano Cruzado, que se configurou como um conjunto de medidas que procuraram conter a inflação.
No âmbito específico do esporte, instituiu-se através do Decreto nº 91.452, de 19 de julho de 1985, a Comissão de Reformulação do Esporte Brasileiro, presidida por Manoel Gomes Tubino, e composta por mais 32 membros; também foi dada, digamos assim, uma nova roupagem ao CND, pois o mesmo assumiu um caráter não mais na perspectiva autoritária e disciplinadora, e sim, de desburocratização e descentralização do esporte brasileiro. Linhales (1996) traça uma crítica em relação aos membros da comissão, dizendo que os mesmos não poderiam ser considerados necessariamente como representantes dos diversos interesses que perpassavam o setor esportivo; a autora afirma que o resultado do trabalho da comissão ―acabou por ser o ‗retrato‘ dos interesses esportivos daqueles que ocupavam a instituição que o coordenou: o CND‖ (p. 173).
A comissão citada anteriormente entregou ao Ministério da Educação e Cultura um relatório intitulado ―Uma Nova Política para o Desporto Brasileiro – Esporte Brasileiro Questão de Estado‖, composto por 80 indicações de reformulações decompostas em seis peças:
I – Da questão da reconceituação do esporte e sua natureza;
II – Da necessidade de redefinição de papéis dos diversos segmentos e setores da sociedade e do Estado e relação ao esporte;
III – Mudanças jurídico-institucionais;
IV – Da carência de recursos humanos, físicos e financeiros comprometidos com o desenvolvimento das atividades esportivas;
V – Da insuficiência de conhecimentos científicos aplicados ao esporte; VI – Da imprescindibilidade da modernização de meios e práticas do esporte (TUBINO, 2002, p. 91).
O relatório da comissão apresenta o esporte como direito de todos, que poderia ser exercido tomando por base três formas: esporte-educação, esporte-participação e esporte-
performance. O relatório também apontou a necessidade de acabar com o autoritarismo do
Estado, e trouxe como proposta alternativa o estímulo à livre iniciativa, possibilidade de democratização do setor esportivo; em relação ao jurídico-institucional, enfatizou a precisão de revisão da legislação existente, e destacou como uma nova perspectiva institucional, incluir
o esporte na nova Constituição, e apresentou para tanto, uma proposta de artigo nessa perspectiva (LINHALES, 1996). A referida indicação de incluir o esporte na Constituição ganhou diversas propostas de ementas na Assembleia Nacional Constituinte, e de acordo com a autora citada anteriormente, o texto final aprovado ficou com aspectos ainda mais democráticos do que o apresentado pelo CND. Em 05 de outubro de 1988, foi promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil, que, no seu art. 217, trata do esporte e redefine o papel do Estado para com o esporte.
Título VIII Da Ordem Social
Capítulo III
DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO Seção III
Do Desporto
Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não- formais, como direito de cada um, observados:
I - a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento;
II - a destinação de recursos públicos para a promoção prioritária do desporto educacional e, em casos específicos, para a do desporto de alto rendimento; III - o tratamento diferenciado para o desporto profissional e o não- profissional;
IV - a proteção e o incentivo às manifestações desportivas de criação nacional.
§ 1º - O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei.
§ 2º - A justiça desportiva terá o prazo máximo de sessenta dias, contados da instauração do processo, para proferir decisão final.
§ 3º - O Poder Público incentivará o lazer, como forma de promoção social. (BRASIL, 1988).
Destoando do quadro que existia de autoritarismo e disciplinarização do desporto brasileiro, a Constituição Federal de 1988 vem com o propósito de assegurar as entidades desportivas dirigentes e as associações, a autonomia desportiva que não mais existia. E coeso com os princípios gerais que deu base a Constituição Federal de 1988, o tratamento dado ao esporte integrando-o ao Título VIII, que trata da Ordem Social, constitucionalizou-o como um direito de todos e dever do Estado. Nesse processo, o lazer também foi aventado como direito de todos e como forma de promoção social. Seguindo a orientação da Constituição Federal, as novas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, na sua maioria, também inseriram o esporte e o lazer enquanto direitos sociais.
Diante de todas as mudanças ocorridas, podemos dizer que a Lei nº 6.251/1975 já se encontrava revogada, pois estava conflitante com as diretrizes estabelecidas no art. 217 da Constituição Federal de 1988, e por tanto, em 06 de julho de 1993, foi instituída a Lei nº 8.672, conhecida por todos como ―Lei Zico‖, com os desígnios de instituir normas gerais sobre desportos. A Lei Zico recebeu esse nome em homenagem ao ex-jogador de futebol Arthur Antunes Coimbra, popularmente conhecido como Zico, que ocupava o cargo de secretário a frente da Secretaria de Desportos ligada a Presidência da República, durante a construção do projeto que resultou na referida lei.
Esse novo ordenamento legal do esporte apresenta mudanças significativas para o esporte brasileiro, porém, permeadas de contradições de interesses políticos liberais e conservadores. Como o presente trabalho não tem a pretensão de aprofundar essa discussão, destacamos apenas algumas dessas mudanças; iniciando pelo capítulo III – DA CONCEITUAÇÃO E DAS FINALIDADES DO DESPORTO, onde a lei percebe o desporto não só como de rendimento, mas como uma atividade que pode ser reconhecida em três tipos de manifestações.
Art. 3º O desporto, como atividade predominantemente física e intelectual, pode ser reconhecido em qualquer das seguintes manifestações:
I - desporto educacional, através dos sistemas de ensino e formas assistemáticas de educação, evitando-se a seletividade, a hipercompetitividade de seus praticantes, com a finalidade de alcançar o desenvolvimento integral e a formação para a cidadania e o lazer;
II - desporto de participação, de modo voluntário, compreendendo as modalidades desportivas praticadas com a finalidade de contribuir para a integração dos praticantes na plenitude da vida social, na promoção da saúde e da educação e na preservação do meio ambiente;
III - desporto de rendimento, praticado segundo normas e regras nacionais e internacionais, com a finalidade de obter resultados e integrar pessoas e comunidades do País e estas com outras nações.
Parágrafo Único. O desporto de rendimento pode ser organizado e praticado: I - de modo profissional, caracterizado por remuneração pactuada por contrato de trabalho ou demais formas contratuais pertinentes;
II - de modo não-profissional, compreendendo o desporto:
a) semiprofissional, expresso pela existência de incentivos materiais que não caracterizem remuneração derivada de contrato de trabalho;
b) amador, identificado pela inexistência de qualquer forma de remuneração ou de incentivos materiais. (BRASIL, 1993, grifos nossos).
Extinguiu-se o CND e foi criado o Conselho Superior de Desporto – órgão colegiado de caráter consultivo e normativo – que faz parte do Sistema Brasileiro do Desporto e compreende também, a Secretaria de Desporto do MEC e os Sistemas Federal, Estaduais,
Municipais e Distrital, organizados de forma autônoma e em regime de colaboração. Os Estados e o Distrito Federal foram obrigados a constituir seus sistemas próprios e, a partir dessa lei, os municípios também poderiam constituir seus sistemas, porém com uma condição, que estivessem ligados a uma entidade estadual ou federal, dessa forma, promoveu a descentralização do sistemas esportivo brasileiro.
Outra questão importante pode ser localizada no art. 11, onde se faculta às entidades de prática esportivas e as de administração de modalidades profissionais, a se organizarem em formas de sociedades com fins lucrativos. Ou seja, o esporte foi reconhecido enquanto negócio. No que se refere a Justiça Desportiva, a lei ― [...] operacionaliza caminhos jurídicos à Justiça Desportiva‖ (PUGA, 2006), além de admitir a aplicação da legislação trabalhista e de seguridade social ao atleta profissional. Demais questões sobre a prática desportiva profissional também foram tratadas na referida lei, tais como: transferência de atletas, convocação para seleção, contrato e remuneração, liberdade de organização, transmissão e comercialização de imagens, direito de arena. Apesar de a Lei Zico avançar/modernizar em vários pontos, continuou apresentando falhas/deficiências para com o esporte brasileiro.
[...] a ―Lei Zico‖ não se ocupou da normatização do esporte como um direito social, ficando ao Estado a restrita tarefa de regular conflitos de mercado. A destinação de recursos não se baseia em princípios igualitários e/ou redistributivos, o poder público não possui responsabilidades de socialização da prática esportiva e as instâncias decisórias não incorporam os variados segmentos existentes (LINHALES, 1996, p. 203).
Figura 05 – Sistema Esportivo Nacional Lei nº 8.672/1993 – Lei Zico
Ligas municipais ou regionais Ligas estaduais Comitê Olímpico Brasileiro COB Ministério da Educação e do Desporto Conselho Superior do Desportos CSD Entidades federais de administração do desporto (Confederações) Entidades Estaduais (federações) Entidades Municipais (ligas) Sistema Federal de Desporto Desporto Educacional Secretaria de Desportos (SEDES) Desporto Participativo Entidades de prática desportiva e/ou atletas Sistema Federal Sistema Estadual e DF Sistema Municipal Justiça Desportiva: Profissional e Não Profissional Desporto Universitário Ligas federais Pessoas jurídicas que desenvolvam práticas não- formais, promovam a cultura e as ciências do desporto e formem ou aprimorem especialistas Sistema Federal Sistemas Estaduais e DF Sistemas Municipais Práticas Formais: regras
Desporto de rendimento: - Profissional - Não profissional :
- Semiprofissional - Amador
Práticas não formais: liberdade lúdica
Fonte: BUENO (2008, p. 196)
A Lei Zico foi revogada pela Lei nº 9.615, que ao ser sancionada em 24 de março de 1998, recebeu o nome de ―Lei Pelé‖, também em homenagem a um ex-jogador de futebol, Edson Arantes do Nascimento (Pelé), reconhecido nacionalmente e internacionalmente, e ocupava naquela época a pasta de ministro Extraordinário dos Esportes. A nova lei manteve parte do texto da lei revogada, principalmente a parte inicial - onde permaneceu a abrangência do esporte quanto às práticas formais e não-formais, os princípios fundamentais, alterando apenas o nome do capítulo III para DA NATUREZA E DAS FINALIDADES DO DESPORTO.
Em relação ao Sistema Brasileiro do Desporto, houve mudanças significativas na sua composição, que ficou assim definida: Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário dos Esportes, Instituto Nacional do Desenvolvimento do Desporto - INDESP, Conselho de Desenvolvimento do Desporto Brasileiro – CDDB (que substituiu o CSD), o Sistema Nacional do Desporto e o Sistema de Desporto dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O INDESP foi legitimado nessa lei e ganhou uma seção dedicada para ele, que definiu sua constituição e competências, suas obrigações - e uma delas era propor o Plano Nacional do Desporto tendo por base o art. 217 da Constituição Federal de 1988, também
tratou dos recursos e da destinação deles, além de estabelecer as diretrizes para os recursos da loteria esportiva; o art. 5, define o INDESP como ―uma autarquia federal com a finalidade de promover, desenvolver a prática do desporto e exercer outras competências específicas que lhe são atribuídas nesta Lei‖ (BRASIL, 1998).
Com a Lei Pelé, a discussão a respeito da relação entre clubes e jogadores voltou ao cenário esportivo. A lei determina a extinção do passe dos atletas (art. 28,§2º), ficando assim