Este subcapítulo tem como objetivo principal a análise da inserção da América Latina nas transformações determinadas pela ordem econômica internacional pós-anos setenta, bem como as conseqüências de âmbito político, econômico e social que se seguiram às políticas de redução do Estado e dos gastos públicos nestes países, consubstanciadas nos processos de urbanização, de êxodo rural, de degradação dos bens públicos, gerando desordem e exclusão social, fome e violência em níveis críticos, que tiveram e ainda hoje têm que ser contidas, por meio de um novo perfil de financiamento público, de um novo modelo de financiamento dos organismos internacionais, de uma terceira via, a buscar soluções aplicáveis aos modelos das nações em desenvolvimento e suas particularidades.
Analisar-se-á, como parâmetros para análise do grau de desenvolvimento sócio-econômico, dados e estatísticas da CEPAL, do governo chileno e seus órgãos oficiais e do governo brasileiro e seus órgãos oficiais, para efeitos de amostragem e de confrontação de dois modelos diferentes na experiência latino-americana, tendo o Chile como paradigma de uma economia bem sucedida pós- anos setenta na região.
161 Conferência Nacional de Política Externa e Política Internacional – II CNPEPI. Rio de Janeiro:
Se por um lado, é certo que o financiamento do Estado no século XXI, impende a combinação de transformações jurídicas, econômicas, políticas e administrativas, com vistas ao melhor desenvolvimento, a melhor concorrência, a melhor posição no mundo global, o maior respeito perante esta comunidade; também é de se observar que os países, em tendo que se adequar às novas demandas do cenário internacional, encontram dificuldades, nas suas respectivas limitações e graus de crescimento. Entretanto, as diferenças da ocorrência destas em nações já desenvolvidas - com tecnologia, com capital público e privado para financiamento e plenas condições de otimização das suas atividades internas e externas -, em muito ainda se contrasta, em grandeza e histórico – de colonização e conquistas por outros países -, com as nações em desenvolvimento, como as da América Latina. Assim, levando-se em consideração história e desenvolvimento, este capítulo busca perquirir uma alternativa de lidar com as externalidades negativas causadas pelo atraso do modelo sócio-econômico, pelo subdesenvolvimento e pela violência predominante nos países latino-americanos, no contexto da pós-modernidade, na busca da inserção internacional destes.
Apesar das nações latino-americanas terem sofrido influências e absorvido muitas das características econômicas, políticas, administrativas e jurídicas dos países colonizadores, tratar-se-á, neste estudo, não das justificativas e repercussões dessas colonizações, em específico, mas da possibilidade de superar as dificuldades do passado, na busca da construção de uma nova realidade, de um melhor financiamento das atividades públicas do mundo pós-anos setenta, no mundo cada vez mais globalizado e interdependente, nas suas relações interestatais.
Nesse sentido, oportuna a observação do historiador brasileiro Boris Fausto, quando observa a necessidade da construção de um sentimento latino-americano de desenvolvimento e não de justificação perene do atraso, fundado em problemas advindos da colonização:
No plano interno do Brasil, uma boa pergunta de um livro de história consiste em indagar até que ponto o passado histórico torna impossível, ou quase impossível, a superação de muitos dos males atuais. Uma resposta sintética consiste em dizer que, apesar de todos os fatores negativos do passado que ainda se refletem no presente – a escravidão, o clientelismo, a exclusão social das camadas mais pobres -, os obstáculos, sem dúvida difíceis, não são impossíveis de superar. 162 (grifo nosso).
Assim, uma crítica inicial que se faz é com relação a possibilidade de desenvolvimento, financiamento e inserção dos países latino-americanos na ordem econômica internacional, qual seja, a do “não-arrefecimento”, de enfrentamento das dificuldades e das adversidades que possam surgir, buscando, dentro de suas especificidades, uma melhor alternativa ao crescimento contínuo e sustentável nesta aldeia global. Essa crítica é bem observada nas palavras de Roberto Campos, aqui citada por Almeida e Giambiagi, nos seguintes termos:
Uma das características dos países subdesenvolvidos é a contínua busca de bodes expiatórios para explicar as frustrações internas. A demonologia torna-se um esporte natural, para explicar a pobreza. É difícil reconhecer que a culpa está em nós mesmo e não nos demônios. 163
A questão da inserção dos países da América Latina na ordem econômica internacional passa, necessariamente, por um processo de “reafirmação de sua identidade” enquanto grupo de países que buscam o desenvolvimento, e a adoção de políticas que, adaptadas aos seus contextos internos e possibilidades de atuação no cenário mundial – aqui também cabe pontuar a possibilidade de ação individual ou em blocos regionais, como opção adotada por vários países desenvolvidos, para fazer face às demandas internacionais crescentes – sejam factíveis como uma alternativa, em superando as dificuldades, para o alcance de um melhor financiamento das atividades públicas e do desenvolvimento do Estado.
Lafer, por exemplo, ex-Ministro das Relações Exteriores brasileiro, analisando a busca da identidade, pelo Brasil, perante o cenário internacional que se apresenta nos dias atuais, pontua que:
162 FAUSTO, Boris. História Concisa do Brasil. 1a. Ed, São Paulo:Editora Universidade de São
Paulo, Imprensa Oficial do Estado, 2002.
163 ALMEIDA, Paulo Roberto; GIAMBIAGI, Fábio. Morte do Consenso de Washington? os rumores
a esse respeito parecem muito exagerados. p. 175 . Disponível em
“O termo identidade é carregado de problemas. Uma de suas muitas dificuldades é o relacionamento com outros termos, tais como alteridade, diferença, igualdade. Não obstante essas dificuldades, pode ser entendido, por via de aproximação, como um conjunto mais o menos ordenado de predicados por meio dos quais se responde à pergunta: quem sois? Se a resposta a esta pergunta no plano individual não é simples, no plano coletivo é sempre complexa.
O ponto de partida da construção da identidade coletiva, como observa Bovero, é a idéia de um bem ou interesse comum que leva pessoas a afirmarem uma identidade por semelhança, lastreada numa visão compartilhada deste bem ou interesse comum.
Traduzir necessidades internas em possibilidades externas para ampliar o poder de controle de uma sociedade sobre o seu destino, que é no meu entender a tarefa da política externa, considerada como política pública, passa por uma avaliação da especificidade desses interesse”. 164 (grifo nosso)
Como também bem explicita Sombra Saraiva, a adaptação às tendências da globalização, induz, na América Latina, buscando sua identidade, a uma reestruturação do Estado, uma coadunação para com as injunções pós-modernas, para otimização do seu financiamento em níveis competitivos para com os demais, bem como a observância de políticas que têm como objetivo também zelar pelo bem-estar dos povos, impedindo a exclusão social dos mesmos, mas permitindo a inserção na ordem econômica internacional:
O desafio que se coloca para a América Latina é o de tomar parte no sistema produtivo global, mediante a apropriação de tecnologias e de processos produtivos competitivos e não apenas o de abrir seu mercado, desnacionalizando a produção interna sem equilibrar a abertura com a internacionalização de empresas e capitais locais. As reações dos governos e as experiências de adaptação diante das tendências de globalização e regionalização permitem definir as novas funções gerais (e ideais?) de um Estado-nação que se move por dentro da ordem internacional em transição nos anos 90: a) ter como meta síntese da política a elevação da competitividade do sistema produtivo de base nacional ao nível sistêmico global, b) exercer controle sobre o capital financeiro, mormente o flutuante, dirigindo-o para inversões que fortaleçam as vantagens comparativas, c) fortalecer as instituições financeiras nacionais e assegurar elevado índice de poupança para evitar a dependência, d) zelar pelo bem-estar do povo de modo a controlar a exclusão social derivada da maior competitividade e a satisfazer as necessidades da população. 165 (grifo nosso)
164 LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira: passado,
presente e futuro. São Paulo: Perspectiva, 2004, p. 15 e 16.
165 SARAIVA, José Flávio Sombra (org.). Relações Internacionais: dois séculos de História: entre
Também nesse sentido, de buscar sua identidade, mas observando o curso da história mundial e as mudanças internacionais, a influenciar nas políticas internas, Mangabeira Unger, afirmou, em entrevista concedida ao IPEA (Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas) em 10.03.2008, o seguinte:
O Brasil hoje está à busca de um modelo de desenvolvimento baseado em ampliação de oportunidade econômicas e educativas [...] Nosso país tradicionalmente crescia dentro dos setores favorecidos e a internacionalizados em sua economia. Esses setores geravam riqueza e uma parte dessa riqueza era usada para financiar políticas sociais. Agora, a nação quer mais do que isso. Quer transformar a ampliação de oportunidades tanto econômicas quanto educativas e engajamento cívico nos próprios motores do desenvolvimento, e desta maneira consolidar um vinculo intimo, orgânico, entre o social e o econômico.
[...] Não basta regular o mercado e compensar as desigualdades do mercado com políticas de transferência. É necessário reorganizar o mercado institucionalmente para torná-lo mais includente nas suas oportunidades.
O coração do nosso sistema industrial montado no Sudeste do país no curso do século XX é aquele que os especialistas costumam chamar de fordismo. É a produção em grande escala de bens e serviços padronizados, com maquinaria rígida, mão-de-obra semiqualificada e relações de trabalho muito hierárquicas e especializadas. Esse é um fordismo já tardio, que vem sendo desmontado nas economias liderantes no mundo, em favor de formas mais flexíveis de produção, e que se mantém mais competitivo em economias como a nossa. Se não quisermos virar uma grande fazenda combinada com uma grande industria maquiladora, temos que acelerar a passagem para além desse fordismo tardio e, com os setores mais atrasados da economia e com as pequenas empresas, passar diretamente do pré-fordismo para o pós-fordismo, sem a etapa intermediária do fordismo.
[...] Há quem imagine a reforma política como antecedente à reorientação econômica e social. Não é assim na história moderna. A experiência comparada mostra que os países mudam as suas instituições políticas quando precisam muda-las para alcançar um fim econômico e social que desejam. A reforma não poderá ser uma preliminar da reorientação econômica e social. Virá no curso da luta para mudar o rumo social e econômico do país. [...] O ponto de partida é tirar a política da sombra corruptora do dinheiro, criar as condições para governos que não seja no bolso dos endinheirados. Não é um mistério como fazer isso. Passa por quatro conjuntos de medidas: o financiamento público das campanhas eleitorais; a construção de carreiras de Estado que substituam a grande maioria dos cargos comissionados e discricionários; a revisão do processo orçamentário, para que ele não seja uma negociação perene e flutuante; e medidas que favoreçam a vida partidária e a fidelidade partidária. (grifo nosso). 166
166 UNGER, Mangabeira Roberto. Roberto Mangabeira Unger. Entrevistadores: Roberto Muller Filho e
Pode-se, assim, claramente depreender que a interação entre os setores, econômicos, sociais, políticos e jurídicos é imperiosa e que a superação do modelo de Estado predominante no século XX assim o é igualmente. Sem adentrar no mérito das críticas das políticas denominadas de esquerda e de direita - esse não é o foco deste trabalho - o que importa demonstrar é a influência da ordem econômica mundial no processo de mudança nas searas políticas, econômicas, financeiras, administrativas e jurídicas de grande parte dos países do mundo, ou melhor, daqueles que se pretendem inseridos, e não excluídos, da evolução das relações de Direito Internacional Econômico.
Vários autores, como Barroso, porém, observando o caminho percorrido na América Latina, perfazem crítica ao ritmo de crescimento de países como o Brasil que, não tendo completado ciclos históricos, econômicos e políticos anteriores, ao mesmo tempo que as nações desenvolvidas, agora têm que se inserir numa ordem pós-moderna, por força das injunções da ordem econômica internacional pós-anos setenta, assinalando nessa arritmia a razão dos desconcertos das tentativas de se adequar ao cenário global:
O discurso acerca do Estado atravessou, ao longo do século XX, três fases distintas: a Pré-Modernidade (ou Estado Liberal), a Modernidade (ou Estado Social) e a Pós-Modernidade (ou Estado Neoliberal). A
constatação inevitável, desconcertante, é que o Brasil chega à Pós- Modernidade sem ter conseguido ser liberal nem moderno. Herdeiros de uma tradição autoritária e populista, elitizada e excludente, seletiva entre amigos e inimigos – e não entre certo e errado, justo ou injusto -, mansa com os ricos e dura com os pobres, chegamos ao Terceiro Milênio atrasados e com pressa. 167 (grifo nosso)
Vejamos, pois, em Heredia, comentário semelhante ao de Barroso, com a crítica do que se pode chamar de “déficit social”, ocasionado pelas mesmas intercorrências temporais e políticas supra citadas, que fazem do Brasil, e da maior parte dos países da América Latina, que possui herança histórico-colonial comum, cenário diverso dos países desenvolvidos, necessitando de cautela na adaptação da
167. BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional
brasileiro (pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). Cadernos de Soluções Constitucionais 1. Associação Brasileira de Constitucionalistas Democratas. São Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 153. No mesmo sentido ver HEREDIA, José Manuel Sobrino.. Constituição ou Barbárie? – Alei como possibilidade emancipatória a partir do Estado
Democrático de Direito. Disponível em
http://leniostreck.com.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=25&dir=DESC&order=d ate&Itemid=40&limit=10&limitstart=10 Acesso em 05.ago.2007.
pretendida inserção às especificidades do momento político, econômico, jurídico e administrativo atuais em que vivem tais países.
Evidentemente, a minimização do Estado em países que passaram pela etapa do Estado Providência ou welfare state tem conseqüências absolutamente diversas da minimização do Estado em países como o Brasil, onde não houve Estado Social. O Estado interventor- desenvolvimentista-promovedor, que deveria fazer esta função social, foi, especialmente no Brasil, pródigo (somente) para as elites, enfim, para as camadas médio-superiores da sociedade, que se apropriaram/aproveitaram de tudo desse Estado, privatizando-o, dividindo/loteando com o capital internacional os monopólios e os oligopólios da economia e, entre outras coisas, construindo empreendimentos imobiliários com o dinheiro do FGTS dos trabalhadores, fundo esse que, em 1966, custou a estabilidade no emprego para milhões de trabalhadores brasileiros.
No Brasil, a modernidade é tardia e arcaica. O que houve (há) é um simulacro de modernidade. [...] Em face disso, como contraponto, visando dar um saldo em direção à “modernização”, o establishment apresenta, por paradoxal que possa parecer, a solução de retorno ao Estado (neo) liberal. Daí que a pós-modernidade é vista como a visão neoliberal. Só que existe um déficit social, e por isso precisamos defender nossas Instituições (conquistas da modernidade) contra esse neoliberalismo pós-moderno. 168 (grifo nosso)
Se a modernidade é tardia, se nunca ocorreu, ou se é um simulacro, é uma questão que talvez atenda à sociologia denominar. O que se discute nesse trabalho são as mudanças factuais e imperativas (jurídicas, econômicas, políticas e administrativas) para que os Estados latino-americanos possam financiar seus gastos públicos e se inserir na lógica das trocas transnacionais.
Mas, um componente, verificado em ambas as críticas supras, há de ser explicitado: a busca de uma alternativa, uma terceira via, entre Estado-protetor e neoliberalismo/livre-mercado, baseada na constatação da imperfeição tanto do próprio intervencionismo estatal, quanto da adoção de algumas medidas de cunho neoliberal, na América Latina. Essa é a maior dificuldade encontrada com relação à atividade estatal que se pretenda incluída no rol dos relacionamentos/investimentos/trocas internacionais: a ponderação de medidas econômicas e sociais. Por isso, os percalços no alcance da otimização do crescimento dos países em transição para o desenvolvimento, um jogo de “tentativa e erro”, realizado sobre bases ainda não sólidas.
Nesse sentido, analistas do BIRD já pontuaram que os entraves dos países latino-americanos passam pela tensão entre governabilidade versus democracia
versus desenvolvimento econômico versus igualdade social. Patten afirma que: “O
problema da desigualdade ou falta de coesão social está intimamente ligada à mudança econômica”.169
Segundo relatório elaborado pelo BIRD, por meio de seu Serviço de Assessoramento sobre Investimentos Estrangeiros – um serviço conjunto da Corporação Financeira Internacional e do Banco Mundial-, ainda em 2001:
Não são necessários consultores externos para dizer que os impostos, a lentidão da burocracia e o crime violento são alguns pontos fracos no clima de investimentos no Brasil. Vários aspectos da mão-de-obra e da legislação trabalhista também vêm sendo discutidos há muitos anos; os problemas, nesse caso, incluem a legislação trabalhista, impostos e regulamento que se combinam para aumentar o custo total da mão de obra para o empregador a níveis talvez excessivos, bem como as deficiências nos setores de ensino, da infra-estrutura, inclusive especialmente os portos e outros aspectos jurídicos e administrativos. A discussão do ‘custo Brasil’, que inclui todos esses outros problemas, tal como a transferência e o emprego da tecnologia mais avançada, remonta a dez ou mais anos. [...] O que o Brasil precisa é de políticas macro e microeconômicas que atuem conjuntamente para conseguir novos avanços substanciais no sentido de um melhor ambiente para investimentos em geral. 170 (grifo nosso)
A composição de problemas sociais nos países da América Latina e a necessidade de inserção na ordem econômica internacional requerem uma dinâmica diversa da dos países desenvolvidos. Não há como se aplicar diretivas de livre- mercado, sem soluções às demandas sociais básicas, sob pena de potencializar os problemas como violência, fome, exclusão social, pobreza, crescimento desordenado dos centros urbanos, êxodo rural, corrupção, dentre outros, reflexos do desequilíbrio das políticas públicas aplicadas e das necessidades da população.
169 “The problem os inequality or lack of social cohesion is intimately tied to the challenge of economic
reform”. PATTEN, Christopher. Europe and Latin America: Democracy, Integration and Social Cohesion. In BINETTI, Carlo; CARRIELO-FLÓREZ, Fernando editors. An unequal democracy? Seeing Latin America through European Eyes. Inter American Developement Bank, 2005, p 12. ISBN 1597820199.
170 Barreiras Jurídicas, Administrativas e Políticas aos Investimentos no Brasil. O quadro
dominante das leis de das políticas e o papel da promoção de investimentos. Vol. 1. Serviço de Assessoramento sobre Investimentos Estrangeiros. Banco Mundial, jul./2001. p. 5-6.
No Paraguai, por exemplo, a crise política e os altos níveis de corrupção nas esferas do poder público impedem que os recursos sejam aproveitados em favor da população, agravando as desigualdades sociais e os níveis de pobreza da sociedade, uma sociedade tradicional, agroexportadora, num país essencialmente agrário – conforme Maria Susana Arrosa Soares:
O Paraguai perdeu uma grande oportunidade de desenvolvimento nas décadas de 60 e 70, quando sua economia atingiu elevadas taxas de crescimento. O crescimento da produção e da exportação de produtos agropecuários, resultante do aumento da extensão das terras exploradas (expansão da fronteira agrícola) e a construção das represas de Itaipu e, em menor medida, de Yaciretá não foram suficientes para desencadear e consolidar o processo de modernização econômica e social do país.
[...] Os principais fatores internos, que contribuíram para esse estancamento, foram a falta de investimentos, o alto nível de corrupção nos setores público e privado, o elevado crescimento demográfico e a falta de uma estratégia para gerar um dinamismo econômico.
[...] A crise que o Paraguai enfrenta aprofundou-se a parir de 1989 com a queda de Stroessner. Decorridos quase vinte anos do fim da ditadura, o país ainda enfrenta obstáculo de toda ordem, a transição sócio-econômica e política em enfrentado múltiplos problemas e incertezas, que vão desde o agravamento da pobreza e a exclusão social até a crise cada vez mais generalizada de identidade que afetam as pessoas e os grupos sociais, questões que se tornam mais preocupantes na atual era de globalização.171
Na Bolívia, da mesma forma, as questões de distribuição de terras, reconhecimento dos direitos e da cidadania das populações indígenas, dos trabalhadores cocaleiros, dos mineiros se confundem com a exploração das riquezas minerais do Estado, ou seja, o desenvolvimento econômico, e qualquer reforma realizada sob este pálio, devem vir em conjunto com o desenvolvimento das