Formålet med intervjuundersøkelsen har først og fremst vært å kartlegge de faktiske forhold ute ved arbeidskontorene. Man har ønsket å gi et bedre bilde av de prosessene som ligger forut for at ulike tiltak settes i gang, og til at bestemte deltakere blir valgt ut til å delta. Bakgrunnen for å ønske seg slik kunnskap er flere. For eksempel vil det gi et bredere grunnlag for utformingen av arbeidsmarkedspolitikken. Videre kan det gi viktige bidrag i forståelsen av hvilken nytte arbeidsmarkedstiltakene har for de som deltar, og for samfunnet som helhet.
Siden prosessene for igangsetting og rekruttering til tiltak varierer etter tiltakstyper har man, i denne intervjuundersøkelsen, sett på ulike typer tiltak hver for seg. De ordinære personrettede arbeidsmarkedstiltakene omfatter tre hovedtyper av tiltak: Kvalifiseringstiltak (for eksempel AMO-kurs og praksisplasser), midlertidige sysselsettingstiltak (for eksempel KAJA) og formidlingstiltak (for eksempel lønnstilskuddsordninger). Denne analysen er avgrenset til å omfatte følgende tiltakstyper: sysselsettingstiltak, lønnstilskudd, AMO-kurs og praksisplass.
Foruten å se på variasjoner i de ulike prosessene avhengig av type tiltak, har man vært opptatt av å avdekke eventuelle variasjoner i prosessene over
konjunkturfaser. Det er naturlig å forvente at ledighetsnivå og tiltaksvolum har innvirkning både på hvilke tiltak som settes i gang og for hvem som får delta. For å fange opp eventuelle forskjeller i høy- og lavkonjunktur sammenlignes prosessene slik de er i dag (1999) med 1993. 1993 er valgt som referanseår for en tid med lavkonjunktur i Norge.
Opplysningene om prosesser for igangsetting av ulike arbeidsmarkedstiltak og rekruttering av deltakere, er hentet inn via intervjuundersøkelser med saksbehandlere ute ved i alt 12 arbeidskontorer rundt om i Norge, og samtaler med 3 arrangører av arbeidsmarkedstiltak. I intervjuene ved arbeidskontorene, som hver seg tok om lag 1,5 timer, ble det benyttet en omfattende intervjuguide6, og det var samme intervjuer som gjennomførte alle intervjuene. Intervjuobjektene ved arbeidskontorene var alle erfarne saksbehandlere med bred kjennskap til arbeidskontorets virksomhet og spesielt organisering av tiltaksarbeidet. Alle intervjuene ble gjennomført i løpet av perioden november 1999.
Sentrale temaer i intervjuene var;
• Omfanget av selvseleksjon til ulike typer arbeidsmarkedstiltak. I hvilken grad kan og vil den enkelte arbeidssøker selv søke om deltakelse i kurs og ta initiativet til en tiltaksplass?
• Omfanget av og nødvendigheten av å drive aktivt motivasjonsarbeid. Hvor vanlig er det at arbeidssøkere må overtales til å ta fatt på et tiltak, og hvordan varierer dette mellom ulike grupper av arbeidssøkere?
• Hvordan gjøres avveiningen mellom hensynet til de dårligst kvalifiserte ledige og hensynet til at tiltaket skal fremstå som vellykket målt ved antall deltakere som formidles til arbeid?
Utvalg av arbeidskontorer
Utvalget på 12 arbeidskontorer er valgt ut med tanke på å få en spredning etter ulike faktorer man på forhånd forventet kunne bety noe for hvordan arbeidet med tiltak er organisert, og hvordan prosessene for igangsetting og rekruttering av deltakere til de ulike tiltakene skjer.
Geografisk beliggenhet, sentralitet (by/land), næringsstruktur i området, den lokale arbeidsmarkedssituasjonen (gjennom 90-tallet) og størrelse på arbeidskontoret, er noen faktorer som kan tenkes bety mer eller mindre for hvordan prosessene for igangsetting, og rekruttering av deltakere til tiltak foregår. Et arbeidskontor plassert i Nord-Norge kan tenkes å ha vidt forskjellig rutiner for tiltaksarbeidet, sammenlignet med et kontor plasser i Sør-Norge. Dette kan være knyttet til forskjeller i forhold som; næringsgrunnlag, arbeidsmarkedssituasjonen og graden av sentralitet. Det kan også skyldes mindre observerbare forhold som for eksempel; holdninger og tradisjoner. Med sentralitet tenker man her på arbeidskontorets plassering i forhold til tettbebygde strøk. Det er ikke vanskelig å tenke seg at et arbeidskontor i en storby, har andre rutiner/prosesser for tiltaksorganisering enn et arbeidskontor på et lite tettsted har. Næringsstrukturen i området kan for eksempel bety mye for hvilken type arbeidskraft som etterspørres, sammensetningen av de arbeidsledige, og hvilke type kurs det fokuseres på. Størrelse på arbeidskontoret, dvs hvor mange som er ansatt, kan bety noe for hvordan arbeidet med tiltak er organisert. Det kan for eksempel være behov for mer formelle rutiner ved et stort kontor enn ved et lite. Flere av faktorene
6 Intervjuguiden er gjengitt i vedlegg til kapittel 3.
nevnt over kan være mer eller mindre overlappende, dvs at vi ved å ta hensyn til en av dem også indirekte tar hensyn til en eller flere av de andre faktorene. For eksempel gjennom å ta hensyn til sentralitet, er det også sannsynlig at vi får spredt utvalget etter størrelse.
Det er i alt rundt 201 arbeidskontorer i Norge. Vårt utvalg på 12 arbeidskontorer er ikke representativt i den forstand at det kan si noe allmenngyldig om ulike prosesser for igangsetting og rekruttering av deltakere til tiltak som kan gjøre seg gjeldende på arbeidskontorene. Intervjuene av saksbehandlere med lang erfaring kan imidlertid gi et bredt erfaringsmateriale, og et rimelig dekkende bilde av hvordan arbeidsmarkedsetaten fungerer på dette området.
Arbeidskontorene som er trukket ut til å delta i spørreundersøkelsen fordeler seg på 7 fylker: Oslo, Akershus, Oppland, Rogaland, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag og Nordland. Tabell 1 nedenfor viser hvordan utvalget av arbeidskontorer i disse fylkene fordeler seg med hensyn til sentralitet, størrelse og næringsstruktur i fylket.
Tabell 1. Arbeidskontorene som er med i undersøkelsen fordelt etter fylke, størrelse (antall årsverk), kommunens sentralitet og næringsstruktur
Antall
arbeids-kontorer Fylke Årsverk ved arbeids-kontoret
3 Oslo 61/33/28 S/S/S Tjenesteyting
1 Akershus 17 S Tjenesteyting 1) I Statistisk sentralbyrås ”Standard for kommuneklassifisering 1994” er alle landets kommuner klassifisert etter sentralitet og hovednæringsstruktur. Graden av sentralitet avhenger av hvor nær kommunen er tettbebygde strøk.
Arbeidskontorene som har deltatt i intervjuundersøkelsen har hatt til dels forskjellige lokale arbeidsmarkedssituasjoner gjennom 1990-tallet. Figur 1 og 2 viser arbeidsløshetsprosenten og andelen på ordinære arbeidsmarkedstiltak i de utvalgte fylene i forhold til gjennomsnitt for alle fylkene. Tallene viser relativt store forskjeller i første del av 1990-tallet, spesielt mht til tiltaksandeler. For eksempel var halvparten av alle ledige på tiltak i Nordland i 1990, mot bare 12 prosent i Oslo. Det ser
imidlertid ut til at tiltaksandelene på fylkesnivå har jevnet seg ut ettersom ledigheten har gått nedover fra og med 1992/1993.
Figur 1. Helt arbeidsledige i prosent av arbeidsstyrken
0,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Akershus
Figur 2. Andel av bruttoledighet på ordinære arbeidsmarkedstiltak
0,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Akershus
Oslo og Akershus ligner hverandre ved at de begge hadde veldig lave tiltaksandeler, spesielt i første halvdel av 1990-tallet. Akershus hadde tilsvarende lavt ledighetsnivå (bare Sogn- og Fjordane hadde lavere ledighetsprosent), mens Oslo i hele perioden har hatt en mye høyere ledighet. Knappheten på tiltaksplasser har derfor vært mye større i Oslo enn i Akershus. Oppland har vært et ”gjennomsnittsfylke” mht ledighetsprosent og tiltaksandel gjennom hele 1990-tallet. Rogaland har hatt en relativt stabil og lav ledighetsprosent gjennom hele 1990-tallet, og mindre svingninger
enn de fleste andre fylker. Sør-Trøndelag var blant de fylkene som hadde høyest ledighetsprosent i første del av 1990-tallet, mens tiltaksandelen lå under gjennomsnittet. I Nord-Trøndelag har situasjonen vært motsatt, dvs. moderat ledighet, men forholdsvis høy tiltaksandel. Det nordligste fylket som er med i spørreundersøkelsen er Nordland. Situasjonen på arbeidsmarkedet i dette fylket (som i resten av Nord-Norge) har vært preget av høy ledighet og høy tiltaksdeltakelse.