Tema for dette prosjektet er rekruttering og utvelgelse av deltakere til aktive arbeidsmarkedstiltak i Norge på 1990-tallet. Formålet med prosjektet er å kartlegge hvem blant alle potensielle deltakere som faktisk deltar i tiltak, samt å analysere de prosessene som ligger bak denne utvelgelsen. Som antydet over, kan disse rekrutteringsprosessene føre til seleksjon, dvs at deltakere og ikke-deltakere er ulike når det gjelder egenskaper som er av betydning for utfallet.
Vi har valgt å konsentrere oppmerksomheten om de mest vanlige, ordinære, personrettede tiltakene. Blant annet er bedriftsrettede tiltak og tiltak for yrkeshemmede holdt utenfor. Det samme gjelder mobilitetsfremmende stønader, informasjons-, veilednings- og formidlingstiltak (med unntak av lønnstilskudd). De metodiske problemstillingene som er tema for prosjektet, er imidlertid generelle og relevante for andre typer tiltak enn ordinære, personrettede arbeidsmarkedstiltak.
Et sentralt tema for prosjektet er å studere eventuelle variasjoner i rekruttering og seleksjon mellom ulike typer tiltak og over konjunktursykelen.
Sysselsettingstiltak og kvalifiseringstiltak har ulike mål og er rettet inn mot ulike målgrupper. Deltakerne vil dermed mest sannsynlig også være forskjellig. Men det kan også være forskjeller i selve utvelgelsesprosessen som fører til at deltakerne rekrutteres fra ulike segmenter innenfor målgruppa for hvert enkelt tiltak. Tilsvarende gjelder når vi sammenlikner lavkonjunkturperioder og høykonjunkturperioder.
Målgruppens størrelse og sammensetning varierer, noe som mest sannsynlig også fører til at deltakerne er forskjellige. I tillegg kommer at man ved utvelgelsen av deltakere kan vektlegge ulike kriterier avhengig av situasjonen på arbeidsmarkedet.
Dermed vil hvem blant målgruppa som får tilbud om å delta, være forskjellig under ulike konjunkturer.
Studien av rekruttering og utvelgelse av deltakere til aktive arbeidsmarkedstiltak er lagt opp som et tredelt prosjekt. For det første har vi forsøkt å oppsummere hva vi på grunnlag av tidligere studier vet om rekruttering og seleksjon til ulike typer tiltak og hvordan rekruttering og utvelgelse er behandlet og problematisert i foreliggende effektevalueringer. Oppmerksomheten er konsentrert om et utvalg av norske rekrutteringsanalyser og effektevalueringer på 1990-tallet; se kapittel 2. I dette kapitlet gir vi først en mer prinsipiell og formell drøfting av seleksjonsproblemet knyttet til effektevalueringer. Deretter skisseres noen av de mest brukte metodene for å løse problemet. Deretter refereres hovedresultater fra de empiriske analysene. Avsnitt 2.3 inneholder en del teknisk stoff som ikke er nødvendig for å lese resten av kapitlet. Avsnittet kan derfor overspringes.
For det andre har vi gjennomført en intervjuundersøkelse blant et utvalg av saksbehandlere og tiltaksarrangører; totalt 15 intervjuer. Tema for intervjuene er den administrative prosessen som leder fram til igangsetting av aktive arbeidsmarkedstiltak og til at en bestemt gruppe arbeidssøkere blir valgt ut til å delta.
For å fange opp eventuelle forskjeller mellom høy- og lavkonjunkturperioder, sammenliknes rekrutteringsprosessen i dag (1999) med 1993. Intervjumaterialet er deretter analysert for å finne svar på blant annet følgende spørsmål: Hvem blant arbeidssøkerne er selv aktive for å komme på tiltak? Hvilke hensyn og motiver legger arbeidskontoret vekt på ved utvelgelse av deltakere? Og i hvilken grad kan også
tiltaksarrangøren påvirke utvelgelsen av deltakere? Denne delstudien er presentert i kapittel 3.
For det tredje har vi gjennomført en registerbasert analyse av hvem blant alle registrerte arbeidssøkere som faktisk deltar i tiltak. Materialet dekker hele 1990-tallet og gjør det mulig å analysere overgangen fra tilstanden helt ledig til ulike typer tiltak.
Sentrale problemstillinger for denne delstudien er hvordan overgangssannsynlighetene avhenger av individuelle og arbeidsmarkedsrelaterte kjennetegn, og om disse sammenhengene varierer mellom tiltak og over tid – mellom lav- og høykonjunktur.
Analysen er presentert i kapittel 4.
2 Rekruttering, seleksjon og effektevaluering
av Hege Torp
Institutt for samfunnsforskning
Dette kapitlet er todelt.2 I første del gis en generell drøfting av rekruttering og seleksjon til aktive arbeidsmarkedstiltak. Ved hjelp av enkle modeller viser vi hva seleksjonsskjevhet i effektevalueringer innebærer, og hvordan problemet kan løses under alternative forutsetninger om sannsynlighetsfordelingene. Avsnitt 2.3 inneholder en del teknisk stoff som ikke er nødvendig for å lese resten av kapitlet.
Avsnittet kan derfor overspringes.
Det finnes en omfattende internasjonal litteratur på dette feltet. Vår framstilling bygger i hovedsak på standardverker som Heckman (1976, 1979), Heckman og Hotz (1989), Heckman og Robb (1989), Heckman, LaLonde og Smith (1999) og Vella (1998). Vi har også hatt stor glede av Aakvik (1998a) og Raaum og Torp (1997).
I andre del (avsnittene 2.5-2.7) presenteres resultater fra et utvalg norske empiriske studier, både rekrutteringsanalyser og effektevalueringer. For effektevalueringene legges det vekt på å vise hvordan det eventuelt er forsøkt å kartlegge og korrigere for seleksjon. I den internasjonale litteraturen ser vi stadig oftere at økonometriske analysemetoder som kan avsløre og korrigere for seleksjon knyttet til uobservert heterogenitet, brukes i effektevalueringer av arbeidsmarkedstiltak. Svært få studier av arbeidsmarkedstiltak i Norge benytter seg av slike metoder.
Forventningsrett estimering av tiltakseffekter dreier seg imidlertid ikke bare om å unngå eller korrigere for seleksjon til tiltak. Alle estimatorer bygger på visse forutsetninger om analyseutvalget, blant annet at sammenlikningsgruppa skal kunne simulere tilpasningen for tiltaksgruppa – uten tiltak. Analysedesign og valg av estimatorer må derfor sees i sammenheng. Hvis sammenlikningsgruppa ikke oppfyller
de forutsatte betingelsene, vil estimatorene ikke lenger ha de ønskede egenskapene; de vil for eksempel ikke være forventningsrette eller konsistente (sample selection bias). (Det samme gjelder for mer velkjente problemer som frafall.) Problemer av denne typen som er typiske for effektevaluering av tiltak, er at noen personer i tiltaksgruppa ikke fullfører tiltaket som skal evalueres, eller at de deltar i flere tiltak etter hverandre, og/eller at noen personer i sammenlikningsgruppa likevel deltar i tiltaket – eller liknende tiltak (drop outs, contamination bias, cross-overs, substituion etc).