Norsk institutt for luftforskning, NILU

Como se viu, as normas que tendem a regular as atividades dos entes tributantes – todos postos em “pé” de igualdade – será tida como uma norma nacional, devendo, portanto, servir a todos e tendo como pressuposto o princípio federativo que, implicitamente, já está contido na atribuição das competências constitucionais tributárias.

Especificamente ao tratar de matéria tributária, a Constituição Federal em seu artigo 146, III, atribui à Lei Complementar o poder para instituir normas gerais em matéria tributária. Confira:

"Art. 146. Cabe à lei complementar: (...)

III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;

c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso III, d, também poderá instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que: (Incluído pela Emenda Constitucional n.º 42, de 19.12.2003)

de 19.12.2003)

II – poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado; (Incluído pela Emenda Constitucional n.º 42, de 19.12.2003)

III – o recolhimento será unificado e centralizado e a distribuição da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

IV – a arrecadação, a fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional único de contribuintes. (Incluído pela Emenda Constitucional n.º 42, de 19.12.2003)."

A respeito das normas gerais em direito tributário, em síntese se pode afirmar existirem duas correntes, a primeira chamada de tricotômica, cujos adeptos, numa interpretação literal do texto da constituição, entendem que a lei complementar possui três funções: (i) dispor sobre conflitos de competência, (ii) tratar das limitações constitucionais ao poder de tributar e (iii) estabelecer normas gerais de direito tributário. Já a segunda corrente, denominada dicotômica, entende como função da lei complementar (i) dispor sobre conflitos de competência e (ii) tratar das limitações ao poder de tributar.

Penso que reside razão à segunda corrente, pois, a meu ver, o termo normas gerais não pode ser tido como um cheque em branco posto na mão do legislador infraconstitucional. Creio que tal dispositivo deve ser interpretado de forma a se produzir uma norma nacional aplicável aos entes tributantes, a qual estará acima da própria instituição da cobrança do tributo. Deve a meu ver ser tida como uma baliza instituidora de regras que tendem a fortalecer o princípio federativo. Portanto, não podem elas limitar ou expandir as competências tributárias conferidas aos entes tributantes pela Constituição Federal.

Ocorre, entretanto, que tais leis complementares não podem, sob pretexto de proteger a unidade federativa, ignorar os demais preceitos constitucionais. É o que afirma Geraldo Ataliba77, que destaca que os preceitos contidos em ditas normas gerais não podem modificar normas constitucionais nem afrontar princípios. Isso porque tais normas têm

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como limite de liberdade as limitações impostas pela constituição. Portanto, não podem ampliar nem restringir competências, faculdades e direitos constitucionais.

Reforçando o pensamento de Geraldo Ataliba, José Souto Maior Borges78 destaca que as normas gerais não são aptas a atuar como instrumento de regulação das atividades de uma entidade política por outra, pois matérias suscetíveis de regulação através de leis editadas pelas próprias entidades tributantes não poderiam ser disciplinadas através de normas gerais, sem o perigo de atrito ou usurpação da competência tributária. Portanto, na visão do citado autor, compete a cada uma das entidades tributantes disciplinar suas atividades.

Paulo de Barros Carvalho79 destaca que a visão tricotômica (a que chama de "escola bem comportada do Direito Tributário brasileiro”) apenas auxilia aqueles que defendem intromissão, indevida, da União no campo de atuação dos demais entes federais, e esclarece sua visão da seguinte forma:

"Fique estabelecido que esta oposição não significa reconhecer o primado da Federação e o da autonomia dos Municípios, com ares de uma plenitude que, verdadeiramente, não tem. São conceitos relativos, cuja dimensão de significado há de ser procurada nos limites internos do nosso sistema, e não fora. Entretanto, há de existir um minimum semântico sem o qual tais categorias ficariam vazias de conteúdo e destituídas de sentido. E a interpretação que adversamos resvala, desastrosamente, em mais este obstáculo. Não lograram dizer os limites do conceito de normas gerais de direito tributário, além de incidirem no erro lógico trivial de afirmar a validade do gênero, e de sequência, confirmar o cabimento da espécie. Chegamos a pensar até que seria mais consistente, em termos de argumentação séria, que os sectários da doutrina ortodoxa se mantivessem atrelados à forma do preceito superado, menos ostensivo e mais defensável.

Qual a compreensão que devemos ter do papel a ser cumprido pelas normas gerais de direito tributário, no novo sistema?

O primeiro passo é saber que são as tão faladas normas gerais de direito tributário. E a resposta vem depressa: são aquelas que dispõem sobre conflitos de competência

78 _{Normas Gerais de Direito Tributário, RDP n.º 31, p. 259.} 79

ao poder de tributar. Pronto: o conteúdo está firmado. Quanto mais não seja, indica, denotativamente, o campo material, fixando-lhe limites. E como fica a dicção constitucional, que despendeu tanto verbo para dizer algo bem mais amplo? Perde-se no âmago de rotunda formulação pleonástica, que nada acrescenta. Vejamos. Pode o legislador complementar, invocando a disposição do art. 146, III, a, definir um tributo e suas espécies? Sim, desde que seja para dispor sobre conflitos de competência. Ser-lhe-á possível mexer no fato gerador, na base de cálculo e nos contribuinte de determinado imposto? Novamente sim, no pressuposto de que o faça para dispor sobre conflitos. E quanto à obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários? Igualmente, na condição de satisfazer àquela finalidade primordial.

Com tal interpretação, daremos sentido à expressão normas gerais de direito tributário, prestigiaremos a Federação, a autonomia dos Municípios e o princípio da isonomia das pessoas políticas de direito constitucional interno, além de não desprezar, pela coima de contraditórias, as palavras extravagantes do citado art. 146, III, a e b, que passam a engrossar o contingente das redundâncias tão comuns no desempenho da atividade legislativa.' Grifos meus

Portanto, não se nega poder às normas gerais de direito tributário, o que se discute é o seu poder ilimitado, uma vez que a Constituição Federal apenas autoriza a sua utilização nos casos em que tenha como objetivo a solução de conflitos de competência, mas não unicamente de forma ilimitada, já que resvala em preceitos constitucionais.