Kapittel 5. Presentasjon av funn
5.4 Nettverk og kjennskap til kulturelle koder
O controle democrático das ações do Estado (nos três níveis de governo), pela sociedade, fundamenta e legitima as decisões de seus representantes, não descartando, aqui, a importância dos mesmos nesse processo. Lima (2002b) e Santos (2003) concordam com a afirmativa de que libertação e democratização conduzem a uma participação mais ampla dos ‗atores sociais‘ no processo de tomada de decisão, particularmente ao nível local, levando os indivíduos a um sentimento de pertencimento.
Está no artigo 1º, parágrafo único da CF/1988, que todo poder deriva do povo, e este exerce o poder diretamente ou por intermédio de seus representantes eleitos, sendo que a cidadania é um dos fundamentos da Republica Federativa do Brasil, por permitir a intervenção do indivíduo, particularmente pelo direito político, direta ou indiretamente, na composição do governo ou em sua administração. Assim, a Carta Magna também vislumbra a participação direta da sociedade na administração pública e nas decisões do Estado na elaboração de políticas públicas, e não somente a forma representativa de poder.
Encontramos em Freire (2001, p. 51) a seguinte afirmativa: ―Eleito um governo de corte democrático, é possível rever, refazer medidas que aprimorem o processo de democratização da escola pública‖, incluindo, nesse contexto, a
114
participação sobre a questão orçamentária. Mas, não eleito um governo97 de corte
democrático, que tome a iniciativa de gerir de forma democrática, ao nível municipal, por exemplo, da maneira que Freire fez, é necessário que haja uma motivação para tal fim, senão pelo convencimento aos gestores da educação (secretário e Prefeito), então pela reivindicação de cada indivíduo (diretores, professores, alunos, comunidade, pais, etc.), por sua consciência do ser que é no contexto social e do
fazer necessário para melhorar a qualidade da educação municipal.
Em se tratando do Brasil, a promulgação da CF/1988 consagrou como um dos princípios orientadores da educação nacional, a ―gestão democrática do ensino público, na forma da lei‖ (art. 205, inciso VI). A Constituição sugere que a configuração da gestão dos sistemas educacionais contenha concepções e práticas democráticas, garantindo aos indivíduos ampla participação nas decisões e na realização de finalidades e objetivos educacionais, fortalecendo, portanto, a necessidade de uma gestão democrática que garanta a participação da maioria da população, senão toda, nas decisões da coisa pública.
Com a CF/1988, o princípio da participação na gestão pública e sua eficiência, legitimidade e transparência, vem se fortalecendo e amadurecendo. Novos métodos de atuação vêm sendo implementados no sentido de envolver a sociedade no processo (adotando a cultura do diálogo, a participação e o controle social) e distanciando-se de modelos genuinamente burocráticos, apesar de a gestão pública ainda estar caracterizada pela manutenção de uma estrutura rígida e inflexível.
Embora a burocratização e a democratização percorram caminhos paralelos no país, ainda se percebe que o Estado patrimonialista, com característica clientelista e corporativista ainda se faz presente na cultura política brasileira, dissociando o sistema político da gestão pública democrática.
A interferência98 dos atores sociais na gestão da educação, particularmente a municipal, é uma postura política, e como tal, uma necessidade existencial. Tal afirmativa tem apoio em Severino (2001, p. 46), que frisa que é
97 Um presidente, um governador ou um prefeito, em se tratando do nosso país.
98 Embora a omissão também possa ser considerada um posicionamento individual e por isso político,
115
pela práxis que o homem opera e age. Ela é o movimento que articula dialeticamente a operação e a reflexão, a teoria e a prática. Para que a ação humana seja criadora e transformadora, precisa ser uma prática intencionalizada pela teoria e pela significação.
Dessa maneira, teoria e prática não podem estar disjuntas e a intencionalidade se vincula com o fazer, com o agir.
Pensar na democratização do sistema municipal de ensino significa refletir sobre a consequência desse processo na escola e implica também ―ouvir meninos e meninas, sociedades de bairro, pais, mães, diretoras de escolas, delegados de ensino, professoras, supervisoras, comunidade cientifica, zeladores, merendeiras‖ (FREIRE, 2006 p. 35) num processo natural e não por vontade do secretário. E ―tudo o que for possível fazer de forma competente, para introduzir mudanças democráticas no aparato escolar, deve ser feito. Reformulação do currículo, participação popular na vida da escola, associações de pais, conselhos de escola‖ (FREIRE, 2006 p. 53), ou seja, a democratização da escola requer a relação de diversos e diferentes aspectos inerentes à educação e uma intervenção de todos os atores envolvidos direta ou indiretamente nesse contexto.
Então, a participação democrática não se constitui apenas na efetivação de um direito, mas numa forma de os indivíduos expressarem seus desejos, terem voz e serem ouvidos, tomarem consciência da realidade e agirem sobre ela, participarem dos processos decisórios como cidadãos que são, onde o conhecimento, a vivência, os valores e as experiências se unem com a legislação. A participação significa a conquista de novos espaços até então dominados por organizações hierarquizadas e burocráticas (BOBBIO, 2009). Desse modo,
Não é uma questão de conservar o que temos ou de procurar um sistema social ideal e ainda não experimentado. É, sim, uma questão de melhorar suficientemente o que temos, para evitar um descontentamento intolerável, que, se não aliviado, terminará em desespêro e recorrendo à violência. Não há nenhum remédio infalível para conseguir isso. O fim em mira só pode ser alcançado pelo método da tentativa e do êrro, utilizando-se os melhores conhecimentos à mão, de acôrdo com o método político democrático (BECKER, 1964, p. 92-93).
O autor induz, assim, que não há ‗o método‘, ‗a melhor forma‘ democrática, e sim contextos que exigem uma ou outra maneira viável de participação a ser escolhida pelos próprios participantes de cada processo, inclusive suas regras e o
116
controle necessário, pois a participação não tem um fim em si mesma, não se reduz ao instante do voto para escolher a proposta, o projeto, a solução – na participação direta, ou para escolher o representante que irá tomar a decisão – na participação indireta.
O ajuste no tocante às decisões sobre os recursos da educação municipal orienta-se, então, para a aplicação do dinheiro público em algo produtivo para o aluno, para seu conforto, para sua aprendizagem, para sua formação enquanto ser humano e ser social, além de proporcionar um salário considerado digno99 aos educadores e demais pessoas vinculadas à educação sob responsabilidade municipal. Somente com o diálogo é possível se chegar a um consenso, respeitando o dissenso, pois ―apenas onde o dissenso é livre para se manifestar o consenso é real, e que apenas onde o consenso é real o sistema pode proclamar-se com justeza democrático‖ (BOBBIO, 2009, p. 75), para construir um mundo mais humano, refazendo o que já existe e projetando o que se deseja como ideal realizável (ZITKOSKI, 2006).
Para a conquista da participação há sempre o enfrentamento de barreiras ou entraves, conflitos, ideologias, que dificultam a participação social na coisa pública e que têm diferentes origens, sendo uma delas a configuração do contexto das decisões políticas, ou seja, em como elas se dão, ocorrem, se instituem. E em conformidade com Lima (2007a,b), quando o processo de decisão política é conduzido por aspectos técnicos e racionais é pouco provável que haja espaço para a democracia ou para o exercício da cidadania, tendo em vista que um processo de decisão democrática ocorre paulatinamente e de forma aperiódica, caracterizado pela ambiguidade e fluidez, sendo possível, então, que haja uma (ou várias) contra- força(s), no sentido de usar essas características para justificar os processos de tomada de decisão centralizados.
A gestão da educação que se apoia muito mais em regras burocráticas que no desenvolvimento dela própria pode fazer com que seus gestores se tornem, comumente, cumpridores da legislação vigente, cujo foco está direcionado para registros, contabilização de número de alunos, número de aprovações, número de reprovações, notas nas avaliações nacionais, número de professores lotados em cada unidade escolar e outros dados, sem uma importância mais nítida para
99Entende-se como salário digno aquele que considera a hora trabalhada, a formação, as exigências
117
questões como valorização do professor, participação social na gestão do sistema educacional e das escolas, clima organizacional, relação sistema gestor-unidades escolares, relação escola-sociedade, relação professor-aluno, instrumentalização das escolas para cumprirem as propostas curriculares e outras variáveis.
O conhecimento dos dilemas e problemas da educação passa pela ―perspectiva política e social‖ (SALERNO, 2009, p. 28) e não apenas sob o ponto de
vista das estatísticas, das técnicas necessárias ao cumprimento dos processos burocráticos, dos dados históricos disponíveis. A visão de mundo envolve a consciência sociopolítica e cultural da realidade no todo e não de partes.
Para a democratização da gestão na educação, a participação de diretores de escolas, alunos, pais de alunos, demais servidores lotados nas unidades de ensino e sociedade local nas decisões da secretaria de educação, também possibilitará aguçar nos envolvidos o gosto pelas práticas democráticas,
Partindo do entendimento de que um processo democrático traz resultados mais condizentes com os desejos coletivos, e que num sistema educacional ele pode provocar uma mudança positiva na forma de condução das decisões, a crença é a de que a gestão democrática vem se tornando uma possibilidade de aprendizagem e compartilhamento não só de experiências e decisões como também do sucesso e/ou fracasso das ações oriundas das mesmas, além de um maior controle sobre usos e aplicação de recursos públicos, quando a participação se estende a todos os aspectos inerentes à gestão da educação.
Num sistema educacional municipal, por exemplo, é interessante que a sociedade e as unidades escolares demandem do executivo, eleito pelo voto, a transparência de seus atos e decisões sobre os rumos da educação assumindo-se como sujeito ético. É significativo, também, que a sociedade requeira conhecer a origem dos recursos e participação no tocante à sua destinação, construindo, em conjunto, uma escala de prioridades e metas pretendidas, também controlando as diversas ações e seus respectivos dispêndios financeiros.
A participação social no destino da educação de dado município extrapola o âmbito da participação em si, ao garantir que a população em geral e os gestores das escolas participem efetivamente na destinação dos recursos públicos e elejam as prioridades para os investimentos, dividindo, com os poderes Executivo e Legislativo, as responsabilidades de designar os investimentos necessários, estabelecendo-se um novo tipo de relacionamento entre a Prefeitura e as
118
comunidades, tornando as ações do Executivo mais transparentes. De acordo com Santin (2009, p. 126),
ao dividir o poder decisório com os cidadãos está-se diante de um mecanismo otimizador da gestão da coisa pública, eis que induz os representantes a agirem com maior transparência no intuito de desenvolver as funções sociais da cidade como um todo, garantindo o bem-estar de seus habitantes. Criam-se as condições para a tomada de decisões mais afinadas ao interesse da cidadania, bem como se aprimora o controle social sobre o poder político.
A divisão do poder não tem, portanto, um fim em si mesma, mas se atrela ao processo de acompanhamento social dos atos do Executivo, visando identificar possíveis desvios do que foi escolhido como prioridade e meta a ser atingida, ao bem-estar social, ao direito/dever de participar enquanto ser político etc. Mas, para acompanhar a gestão dos recursos públicos, demanda-se um conjunto de mecanismos que possibilitem apresentar, à sociedade, todos os quantitativos recebidos e suas destinações. Para tanto, considera-se importante o fortalecimento de organismos sociais autônomos no seio das comunidades, com a finalidade de acompanhar as efetivas aplicações dos valores recebidos e apontar as necessidades existentes, podendo ser as associações de bairro, as associações de pais e professores/mestres e, num nível já institucionalizado por lei, os conselhos de educação e do FUNDEB, no que se refere ao controle.
Esses procedimentos, por um lado, mantêm as comunidades a par do processo de administração, numa relação direta com o corpo de gestão. Por outro lado, ajudam na elaboração de novas políticas, em razão de também estar nela (na comunidade) o conhecimento inerente aos problemas educacionais como a falta de aparelhamento das escolas (equipamentos básicos, recursos financeiros necessários, falta de corpo docente qualificado100, e outros).
Por que é importante ‗requerer‘ a participação para uma educação pública mais digna para a sociedade? Porque é participar de sua transformação em prol de nós mesmos e da sociedade ‗oprimida‘. Freire já bem disse: ―A educação é um ato de amor, por isso, um ato de coragem. Não pode temer o debate. A análise da realidade. Não pode fugir à discussão criadora, sob pena de ser uma farsa‖
100 Por exemplo, professores atuando conforme sua formação ou área de conhecimento e não
119
(FREIRE, 1967, p. 97). Entretanto, segundo Weber (1944), quanto mais a burocracia se desenvolve mais ela desumaniza, e quanto mais desumaniza, mais afasta as virtudes humanas, como o ‗amor‘, que faz lutar a favor, ou o ‗ódio‘, que faz lutar contra.
O princípio da impessoalidade burocrática e também da administração pública (art. 37 da CF/1988), na educação, faz/fará sentido na medida em que todos recebem/receberem tratamento igualitário, implicando dizer que, independente de posição social ou poder econômico, a educação com qualidade é para abranger a todos; da mesma forma, nenhum aluno poderia estar numa escola com estrutura precária e sem professores, quiçá fora da escola por falta de espaço físico instrumentalizado e/ou educador.
Nesse contexto, toma-se a expressão de Hobbes (2002, p. 23): ―Nenhum homem duvida da verdade da seguinte afirmação: quando uma coisa está imóvel, permanecerá imóvel para sempre, a menos que algo a agite‖. Então, é preciso refletir sobre a escola e as técnicas gerencialistas que colocam a sociedade como ‗consumidora‘ de seu serviço e cujos resultados quantitativos de avaliações as tornam competitivas entre si, tirando dela própria (da escola) conteúdos políticos e de cidadania, cuja qualidade inerente aos moldes da empresa privada é incompatível com a instituição educacional; eliminar a neutralidade que os processos burocráticos forçam e reforçam e encontrar ‗aberturas‘ para torná-los menos impactantes naquilo que é possível mudar, como a governança monocrática da educação, cujo amparo legal se encontra tanto na CF/1988 como na LDB/1996.
Diante disso, o FUNDEB, enquanto política de financiamento da educação básica, busca equalizar a distribuição de recursos entre Estado e municípios, reduzir as desigualdades quanto ao investimento mínimo, universalizar a educação básica e valorizar o profissional da educação. Conforme será exposto no capítulo a seguir, ele apresenta uma estrutura formal e burocrática a ser cumprida, com respaldo numa legalidade que orienta, por exemplo, quais os gastos mínimos e máximos de seus recursos e em que gastar, com controle social também burocrático.
120
4 POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA – O