Pateman (1992) começa por analisar de onde partiu a teoria social e política de Mill e cita que embora ele tenha criticado com rispidez as doutrinas de seu pai James Mill e do padrinho Jeremy Bentham, acabou dando um exemplo das diferenças existentes entre o governo representativo das democracias participativas. Além disso, nunca deixou totalmente os ensinamentos que aprendeu no passado.
Pateman (1992) ressalta em Mill a sua visão utilitária cuja função é proteger a participação. Diz ele que um dos maiores perigos para a democracia está no interesse funesto presente naqueles que detêm o poder e, conseqüentemente, ocorre o risco da existência de uma legislação classista. Mill distinguia dois aspectos de um bom governo. Primeiro: “até que ponto ele promove a boa administração dos assuntos da sociedade por meio das faculdades morais, intelectuais e ativas que existem em seus vários membros”, e esse critério para um bom governo relaciona-se ao governo visto como “uma série de arranjos organizados para o negócio público”. (PATEMAN, 1992, p.42-43)
Mill avalia que o aspecto meramente empresarial do governo é o menos importante; o mais importante é o governo em seu outro aspecto, o da influência agindo na mente humana; e o critério a ser usado para o julgamento das instituições políticas é o grau em que é impulsionado o avanço mental geral da comunidade. Para Mill, segundo Pateman (1992), o governo e as instituições políticas são educativos no aspecto mais amplo do termo e ambos estão em mútua relação, de modo que a índole para o bom governo no sentido empresarial é a manifestação do tipo correto de caráter individual e para tanto são necessários os tipos corretos de instituições. Especialmente com base nesse fato, Mill considera “o governo popular e democrático idealmente o melhor Estado”. (PATEMAN, 1992, p.43-44)
É nas instituições populares participativas que, de acordo com Pateman (1992), Mill vê a possibilidade de desenvolvimento de um tipo de caráter “ativo”, de espírito público.
Encontra-se aí a asserção básica defendida pelos teóricos da democracia participativa da inter-relação e conexão existentes entre os indivíduos, suas qualidades e características psicológicas, por um lado, e os tipos de instituições, por outro; a ação social e política responsável dependem em larga medida dos tipos de instituições no interior das quais o indivíduo tem de agir politicamente. (PATEMAN, 1992)
Considera Pateman (1992) que Mill e Rousseau pensam de modo semelhante quanto à função educativa da participação. Caso o indivíduo pense prioritariamente em seus interesses privados e não participe das questões públicas, sua auto-estima é afetada e não exercita suas capacidades para uma ação pública responsável. O fato de ocupar-se em ganhar dinheiro para atender a interesses particulares, como ocorre com grande parte dos indivíduos, faz com que eles utilizem pouco suas faculdades, sua atenção volta-se sobre si mesmos, e sobre suas família, como apêndice de si mesmos, procurando o próprio conforto e deixando-se indiferentes em referência ao público.
Caso o indivíduo participe dos assuntos públicos, ocorre uma importante modificação. Tanto Mill quanto Rousseau analisam que o indivíduo precisa de alguma forma ser forçado a ampliar seus horizontes e a ter em conta o interesse público. O indivíduo tem de atender não “apenas a seus próprios interesses; de se guiar no caso de reivindicações conflitantes, por outro comando que não o de
suas parcialidades privadas; de aplicar, a cada vez, princípios e máximas que têm como razão de existência o bem comum”. (MILL, citado por PATEMAN, 1992, p. 45).
Um outro aspecto da teoria de Mill é que sua teoria política recebe influência do livro Democracia na América, de Tocqueville, por ele analisado. Especialmente no aspecto referente a instituições políticas locais, Mill afirma que se uma constituição democrática não conta com o apoio de instituições minuciosamente democráticas e se restringe ao governo central, além de deixar de criar liberdade política também cria um espírito exatamente contrário. Mill argumenta que de nada servem o sufrágio universal e a participação no governo nacional, se o indivíduo não é preparado para essa participação em âmbito local, no qual deve tornar-se apto ao seu auto-governo. É nos hábitos do cotidiano que o cidadão prepara seus atos políticos. Como explica Pateman (1992), é em âmbito local que os indivíduos promovem a vivência das qualidades necessárias à participação para que participem do Estado e do governo da sociedade.
Segundo a autora, Mill insiste que é em âmbito local que ocorre o aspecto educativo da participação. Além de tratar as questões que atingem o indivíduo e sua vida cotidiana, tem a oportunidade de, se for eleito, servir na administração local. Se alguém aprende a ler ou a escrever e a dirigir, isso ocorre não porque alguém diz o tempo todo como fazer, mas porque se vai fazendo. Da mesma forma somente será pelo exercício do governo popular em pequena escala que os indivíduos têm a possibilidade de aprender a vivenciar o governo em escala mais ampla.
Pateman (1992) ressalta que Mill faz uso de uma definição de participação diferente da de Rousseau, pois ele não pensava que mesmo os representantes eleitos deveriam legislar, mas somente aceitar ou rejeitar a legislação preparada por uma comissão especial indicada pela Coroa; a discussão é a tarefa específica dos representantes. Mill “não parece se dar conta de qualquer inconsistência nos vários componentes de sua teoria, mas é difícil perceber de que forma a sua concepção de participação pode vir a realizar-se”, comenta Pateman (1992). Mesmo com o sufrágio universal e com o poder de deliberação dos representantes, o ambiente educativo não teria a mesma força daquele criado pelo sistema de participação direta de Rousseau. O “nível político local abordado por Mill, crucial do ponto de vista da educação, poderia propiciar a participação direta na tomada de decisões.” (PATEMAN, 1992, p.48-49)
Para Pateman (1992), a ênfase nas instituições políticas locais não é a única extensão que Mill faz da hipótese sobre o efeito educativo da participação,
Mill concorda com Rousseau quanto às duas outras funções da participação. Parte do argumento relativo à ‘complacência crítica’ da multidão apóia-se na sugestão de que a participação auxilia no acolhimento das decisões, e atribui um especial relevo à função integrativa da participação. Diz que através da discussão política o indivíduo ‘torna-se conscientemente um membro da grande comunidade’ e que sempre que ele tiver algo a fazer pelo público, torna-se capaz de sentir que não apenas o seu bem-estar depende do bem-estar comum, mas que este depende de seu empenho. (PATEMAN, 1992, p. 49, grifos da autora)
Talvez o aspecto mais interessante da teoria de Mill, diz Pateman (1992), seja uma dilatação da hipótese no que diz respeito ao efeito educativo da participação, de modo a abranger uma área inteiramente nova da vida social, a indústria. Esta é para Mill uma outra área na qual o indivíduo teria a possibilidade de viver a experiência na administração dos assuntos da coletividade, ou seja, como ele poderia fazer no governo local. Assim como a participação na administração do interesse coletivo pela política local educa o indivíduo para a responsabilidade social, também a participação na administração do interesse coletivo na organização industrial favorece e desenvolve as qualidades que o indivíduo necessita para as atividades públicas.
Para que seja possível a participação no local de trabalho, a relação de autoridade na indústria teria de transformar-se da habitual relação de superioridade-subordinação (empresários e homens) em uma de cooperação ou de igualdade, com administradores (governo) eleitos por todo o corpo de empregados, da mesma forma que são eleitos os representantes em âmbito local.
As relações políticas na indústria (políticas no sentido mais amplo) teriam de se democratizar. O argumento de Mill a respeito do efeito educativo da participação no governo local e no local de trabalho poderia ser generalizado de maneira a envolver o efeito da participação em todas as estruturas de autoridade ou sistemas políticos das esferas inferiores. Pateman, (1992, p. 51) refere que a sociedade pode ser vista enquanto um conjunto de vários sistemas políticos, cujas estruturas de autoridade têm um efeito importante sobre as qualidades e atitudes psicológicas dos indivíduos que interagem dentro deles; para o funcionamento de uma política democrática em âmbito nacional, as qualidades
necessárias aos indivíduos somente podem se desenvolver por meio da democratização das estruturas de autoridade em todos os sistemas políticos.
Pateman (1992) indica outra dimensão para essa teoria da participação. Deixando de lado sua importância como instrumento educativo, a participação no local de trabalho, um sistema político, pode ser vista como a participação política por excelência. A indústria e outras esferas oferecem áreas alternativas, nas quais o indivíduo pode participar na tomada de decisões sobre assuntos dos quais ele tem experiência direta, cotidiana, de modo que quando existe a referência a uma “democracia participativa” se está indicando algo de maiores dimensões do que uma série de arranjos institucionais em âmbito nacional. Essa visão mais ampla da democracia pode ser encontrada na teoria política de G.D.H. Cole.